新形势下加强鹤城区国土资源执法监察工作的思考

蒲俊

自2009年度土地矿产卫片执法检查工作在全国范围开展以来，鹤城区土地矿产卫片执法检查工作在各乡镇和有关部门的努力和配合下，连续三年实现了“零约谈”、“零通报”、“零问责”的目标。

2012年11月18日，党的十八大隆重举行。胡锦涛总书记在报告中提出“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”，其中指出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设的新格局”。这为我们国土资源管理部门提出了新任务、新要求和新思路，而作为国土资源管理的重要组成部分——国土资源执法监察工作又该如何开展呢？下面笔者以怀化市鹤城区为例，结合本区实际，对在新形势下如何加强全区国土资源执法监察工作提出几点思考和建议。

鹤城区国土资源执法监察的现状及

存在的问题

执法环境不佳。鹤城区社会经济加速发展的同时，城市化进程日益加快，对土地的需求也随之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、财政收入与吸引外资的影响，以及片面的政绩观，一些领导干部不能正确处理依法办事与发展经济的关系，一味地追求经济的快速发展，不注重国土资源的依法和合理利用，甚至个别领导还要求国土等职能部门转变管理观念，强化服务，在资源保障上无原则地开“绿灯”；在形成国土资源违法事实后，还往往给国土资源部门的正常执法工作设置障碍，替违法违纪者开脱。这样一来，在群众中造成不良影响，并带动了法制观念不强的群众违法用地。

村民违法占地建房现象愈演愈烈。现行的《土地管理法》对非农建设占用耕地的审批权力高度集中，农民建房受地形、经济、区位等条件限制，确实需要占用耕地的，不论数量多少都必须报市级以上人民政府审批。由于受规划、用地指标等因素影响，村民申报的个人建房用地不一定能得到批准。报批程序繁锁，报批时间过长，往往不能在短时间内得到批复，客观上为农民违法占用耕地设置了法律障碍。另一方面，现行的征地体制中，对被征地农民的补偿过低，无法保障失地农民的长远生活，《土地管理法实施条例》规定，在征地过程中对补偿标准有争议的， 由县级人民政府协调； 协调不成的， 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见， 市、县人民政府既是土地征收者， 又是补偿标准的批准者， 更是争议的协调者， 集运动员、裁判员于一身， 法律赋予如此权力， 本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服， 相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权。

法律保障欠缺，执法效能低下。国土资源执法监察部门受法律限制影响，客观上难以提高执法效能。根据《土地管理法》第八十三条规定，国土资源执法部门对土地违法行为只有制止权，没有强制执行权；要对违法建筑拆除或对违法用地恢复，只能找法院执行。一般情况，法院会以各种理由拒收或是推脱移送的土地违法案件；即便是受理，在申请和法院执行过程中，一般的土地违法案件查处起来至少要三个月，多则半年甚至一年。如此一来，违法建筑基本已建成，结果往往是收了罚款结案了事，在一定程度上使土地违法行为人产生了只要交了罚款就算代替办理合法手续的错误观念，国土执法效能长期处于低下状态。

执法力量不足，人员素质有待提高。目前鹤城国土资源执法监察大队共有在职执法人员18人，人均需承担土地执法面积约40平方公里，无法满足国土资源管理对国土执法监察工作的需求；且经费短缺、装备落后，真正具有从事行政执法应具备的法律知识、业务素质精湛的执法人员不多；再加上一年一度的土地矿产卫片执法检查工作没有充足的专业性人才做技术保障，致使执法监察工作长期处于被动和疲于应付的局面，执法人员不能严格落实土地动态巡查制度，对土地违法行为不能及时发现、及时制止。

强化国土资源执法监察的对策及建议

建立联合查处机制、强化联合执法、落实辖区责任制是搞好国土执法监察工作的根本。土地的违法成本低，查处成本高，单靠国土资源执法监察部门一家单兵作战很难执法到位。要改变这一状况的主要措施就是建立政府牵头，各职能部门分工参与的联合查处机制，建立和完善国土资源管理部门与上级执法监察部门以及公、检、法、纪检、监察、司法机关联合办案的协调机制，强化联合执法，充分发挥属地管理的作用，落实辖区责任制，在当地政府的统一调度和指挥下，根据各自职能，通力配合，形成合力，确保违法用地及时、全面、有效地查处执行到位。

严执法、强素质、抓队伍是搞好国土执法监察工作的保障。国土资源执法监察工作需要人去落实和执行，人的各方面素质高低决定着执法的水平高低。执法监察人员除了要熟悉国土资源管理有关的法律、法规知识外，还要掌握与之相关的其他法律、法规与政策，如民法、刑法、行政处罚法、行政诉讼法、森林法等等。除了掌握相应的理论知识之外，还应具备执法监察的各项业务技能，具有较高的语言表达能力、写作能力和电脑操作技能，具有独立解决问题以及与相关部门协同工作的能力。

抓好年度土地矿产卫片执法检查工作是国土执法监察工作的重点。自2009年度土地矿产卫片执法检查工作在全国范围开展以来，鹤城区土地矿产卫片执法检查工作在各乡镇和有关部门的努力和配合下，连续三年顺利通过国土资源部和省国土资源厅的验收，实现了“零约谈”、“零通报”、“零问责”的目标。但同时，鹤城区违法占用耕地现象依然存在“面积大，比例高”，被约谈和问责的风险也很大；加之土地卫片 “6.30”补办用地手续和拆除复垦的整改政策被取消，国土资源“一张图”管理手段的不断细化和完善，致使卫片执法检查工作的挑战和压力越来越明显，形势越来越严峻。

建立国土资源批前监管监察系统是满足当前国土资源管理信息化的基本要求。设置批前监察系统的目的在于“堵、疏”结合，防止各类违法用地未经执法检查即合法化，有着从源头上遏制违法、加快查处进度、引导依法用地、规范行政审批、促进批后管理等作用。通过开展网上批前监察，利用GIS技术辅助建立批前执法监察机制，不但及时发现问题，规范行政审批，也为批后监管提供便利，而且可及时把握土地违法案件的发展与变化动态，为执法监察管理提供高效和科学的服务。系统将与国土资源批后跟踪监管、日常防范监管（动态巡查、卫片执法、群众举报、上级交办、媒体披露、部门移送等多种案源发现渠道）有机结合，实现全方位防范国土资源违法行为发生的立体监察网络，实现“全员”、“全程”、“立体”的土地执法监管新机制，使国土资源执法监察达到程序流程化、日常管理规范化。

完善土地管理法律法规，为国土执法提供法律保障。《土地管理法》等法律中有关集体土地不合时宜的规定应尽快修正。首先，在有关土地征收立法方面，建议明确界定“公共利益”的范围及其判断机关；土地征收补偿标准由市场决定；赋予被征地农民及其集体行政诉讼权；明确界定村民土地和村民小组土地的权属；凡国家建设需要征收属于村民小组的集体土地，应经村民小组集体讨论同意；对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民及其集体成员诉讼权。其次，在有关村民宅基地立法方面，应明确村民宅基地的安排原则，建立宅基地申请制度；对宅基地安排不符合相关规定的，明确规定宅基地所属的村民有向法院提起诉讼请求予以撤销的权利；对符合宅基地安排条件的村民，村集体或政府及其职能部门不予安排的，赋予村民有提起诉讼请求予以依法安排的权利；对村民闲置、废弃的宅基地，由所属村集体收回，同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出具体的操作规定；对符合被收回条件拒不配合收回的村民，规定采取相应严厉的制裁措施。最后，针对目前土地违法违规，特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低，且几无后顾之忧的现状，建议相关立法机关完善其法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土地违法成本。

（作者单位：怀化市鹤城区国土资源执法监察大队）