规范土地发证乱象的准绳

黄峥嵘

“以证管地”是我国土地管理的基本制度，《土地管理法》等相关法律法规明确规定，土地使用者只有经过依法登记方可取得土地使用权。土地登记发证是整个土地行政管理程序中的最后一个环节，也是最重要的一个环节。随着土地价格的节节攀升，一本土地使用证往往承载着巨额的资金，其重要性不言而喻。同时，土地登记也是极为复杂的一项工作，宗地的分割、用途的分类、土地的抵押等业务内容繁多，历史遗留问题、矛盾纠纷调处等实际问题也各不相同。面对如此纷繁复杂的事务，一部《土地登记办法》显然无法面面俱到，相关法规不健全导致各地对土地登记业务理解不一，发证方式各不相同，乱象纷呈。国土资源部针对实践中产生的实际问题，及时出台《关于规范土地登记的意见》（国土资发[2012]134号），对土地登记中常见的问题进行了明确，进一步规范了土地登记行为，维护了正常发证秩序。下面对该文件产生的背景及内容作如下分析解读：

乱象一：宗地随意分割合并，矛盾纠纷重重。《土地登记办法》只对宗地做了原则性的规定：“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”并未对宗地的分割、合并及调整做出明确规定。而实践中，部分土地使用者为了转让、抵押融资甚至诈骗需要，要求土地行政主管部门为其办理宗地分割、合并手续。由于对此无章可循，宗地随意分割、合并登记现象时有发生，从而引发了一系列的矛盾纠纷。主要表现为：一是简单按面积分割宗地，导致建设规划无法实施。规划部门的建设规划是按照整个宗地的面积布局的，而土地使用者为转让、融资方便，简单要求按面积及价值分割登记时，未考虑到整体规划布局，导致受让人、抵押权人在取得土地使用权后，发现分割后的宗地无法按照规划单独实施建设，造成经济损失；二是个别土地使用者将宗地中规划为绿地、道路等无法使用的部分分割出来单独发证，然后转让、抵押给他人，受让人、抵押权人在取得土地使用权后，无法开发建设。当事人发现上当受骗后，在找原卖家索赔无果的情况下，往往会迁怒于土地行政主管部门，导致行政诉讼。三是将分摊面积单独分割登记。在个别业务办理中，将本应属于共用宗的分摊面积，分割登记为单独的宗地，损害了宗地共有人的合法权益。误分割登记的土地转让给他人后，买受人并不能行使独立宗地的权利，导致矛盾纠纷。以上形式，在实践中屡见不鲜，给土地行政主管部门造成极大的被动。

规范一：明确宗地划分要求，控制宗地随意调整。新文件规定：“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。”从该条文可以看出，今后土地行政主管部门不得随意调整宗地，如本部门认为确需调整的，必须在得到规划等相关部门的同意后，方可对宗地进行分割、合并或者调整。这样可以有效避免由此而引发的矛盾纠纷，切实维护土地使用权人、抵押权人的合法权益。

乱象二：用途登记标准不一，概念模糊易混淆。我国土地用途分类采用三级分类体系：一级类设3个，即农用地、建设用地、未利用地；二级类设15个，其中建设用地由商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅、特殊用地、交通用地、水利建设用地等共8个二级地类构成；三级类达7l个，分类十分复杂。加之规划部门的批准用途往往与土地分类交叉混淆，导致土地用途登记标准不一，同时易引发土地使用者对土地价值的误解，主要表现为：一是二、三级地类交叉登记。同样的商服用地，有的证登记为二级地类的商服用地，有的证又登记为三级地类的金融用地，标准混乱，让人无所适从。二是土地分类与规划审批分类混淆。同样是商业物流用地，有的按照土地分类登记为商服用地，有的按照规划批准用途登记为物流仓储用地。有的甚至将工业仓储用地与商业物流仓储用地两种截然不同属性的用地，统一登记为仓储用地，价值的概念极易混淆。因此，规范一个统一的分类标准，明晰土地价值十分有必要。

规范二：准确界定登记用途，明晰土地价值体系。新文件规定：土地登记的用途应当按照《土地利用现状分类》二级类填写，批准文件批准用途与二级类不对应的，按照二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。该规定确保了土地使用证首页地类的固定性，同时在记事栏内可以对审批用途进行注释。今后，土地登记地类将更为简化明确，土地价值也将一目了然。

乱象三：出让起始时间不明，国家个人利益不清。新版的出让合同中第七款规定：国有建设用地出让年期是按照交付土地之日起算，原划拨国有建设用地使用权补办出让是自合同签定之日起算。但实践中，由于落后地区“生地”出让现象较多，导致土地出让后无法及时交地，受让人要求提早办证等原因，在这类土地登记时，往往以土地出让合同签订之日为出让起始时间。部分违法用地，占地在前，审批在后，但出让起始时间也登记为出让合同签订之日。上述登记方式存在以下弊端：一是与政策规定、合同约定不符。行政行为与民事行为不同，其奉行原则是“法无规定则不行”，按照上述情况，一旦引发诉讼、复议，登记机关必败无疑。二是损害了受让人的合法权益。在我国的土地价格体系中，出让年限占据了很大比重，而提前起算土地出让时间，无疑使受让人依法占有土地的实际时间减少，从而损害其权益。三是对违法用地超占土地时间未认定，显失公平。违法用地者在审批前实际使用土地的时间，均应视为其已使用出让土地时间，否则政府在此段时间的土地收益流失，且对合法土地使用者不公。

规范三：明确出让起始时间，维护公平秩序权益。新文件规定：土地出让年限的起算时点出让合同没有明确约定的，按照实际交付土地日期确定，实际交付日期以交地确认书确认的时间为准；对违法用地补办出让手续的，以违法用地处理意见确定的违法行为发生之日起算。该规定引入了交地确认书的概念，解决了实际交地时间无法确定的现实问题，同时明确了违法用地出让年期起算时点，规范了今后的出让土地登记行为。但是需要指出的是，该规定将会给土地登记机构带来更多的责任，可能会遇到一些矛盾和困难（如交地时间过长、双方对交地认识不一、违法用地发生之日的认定等），还需要我们在实践中去解决，同时，也对土地管理机关和人员提出了更高的要求。

乱象四：抵押权人“鱼龙混杂”，登记风险隐患大。我国法律规定：土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。可见，土地登记机构权力很大，风险也大。为防范风险，国家土地行政主管部门自始至终对抵押登记把控很严，对非金融机构办理抵押登记设置了限制条件。在实践中，有个别机构和个人，在民间借贷，甚至是高利贷时，向登记部门申请办理土地抵押登记；由于民间借贷行为不如金融机构规范，潜在风险较大，一旦把关不严，极易引发诉讼、上访。同时，部分土地使用者因宗地价值超过借款金额，使用部分土地进行抵押，而抵押权人受到规划、共用等情况限制，却难以实现自己的权利，导致矛盾纠纷。

规范四：授予抵押权人资格，规范登记行为。新文件规定：经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。正式授予了部分准金融机构可以成为土地抵押权人的资格，明确了机构资质，规范了金融秩序。该规定也从侧面反映了国家对不在此范围内的单位和个人，其抵押登记仍然受到限制。

该文件还规定：以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理。规划用于社会公益设施和为第三方提供担保的储备土地，不得办理抵押登记。有效化解因抵押登记可能给政府带来的行政、经济风险。

（作者单位：怀化市国土资源局）