NGOs主动参与WTO争端解决的实践评析

裴异凡

摘 要：经过上诉机构在一系列经典案件中运用其解释权，非政府间国际组织有权向争端解决机构主动提交“法庭之友”几成定局。在较近的WTO争端案件中，又多次出现了“法庭之友”主动参与的情形。通过对里程碑性案件及较近实践的分析，可看出争端解决机构在此问题上的态度转变，也可为广大发展中国家及非政府间国际组织提供借鉴。

关键词：非政府间国际组织；WTO争端解决机制；法庭之友；上诉机构

中图分类号：D996.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.66 文章编号：1672-3309（2013）06-154-03

WTO争端解决机制被誉为是乌拉圭回合谈判成果中的“皇冠上的宝石”，作为其运转核心的法律文件《关于争端解决规则和程序的谅解协定》（DSU），推动着WTO向法律规则导向为主的系统转变。[1]然而随着时代的发展与变迁，争端案件涉及的领域逐渐广泛多样起来，关于环境、劳工等当事方往往不愿提及的敏感问题步入了公众的视野。为了弥补WTO在处理这些“新生问题”中的不足，减小争端案件裁决结果对社会可能造成的负面影响，WTO外部的“市民社会”近年来频繁主动地参与争端解决，意图让争端解决机构听到自己的呼声。但多数成员对于外部的过多介入始终怀有忧虑，尤其是发展中国家普遍担心这会实质性地影响到内部成员方之间权利平衡。

一、NGOs主动参与WTO争端解决的实践

（一）参与方式——“法庭之友”①

提交“法庭之友”（Amicus Curiae），是目前非政府组织等其他外部力量参与WTO争端解决的唯一管道。WTO争端解决机制视野下的“法庭之友”起初仅指受到专家组请求而以书状形式，就案件相关技术信息提供专业意见的专家。但此后的一系列实践确定，即便未受到专家组或上诉机构的请求，NGOs也可以自行提交“法庭之友”陈述，专家组或上诉机构对所提交材料有权选择是否接受或考虑，这便引出了关于NGOs是否享有主动参与权的讨论。

（二）里程碑性实践

1、虾及虾制品案（虾和海龟案）。

基于对DSU第13条②中“寻求（seek）”所作的严格字面解释，该案专家组认为“寻求”仅包含专家组主动寻求信息而不包括被动接受之信息，所以未接受未经请求的“法庭之友”陈述。但专家组同时表示争端当事方当然可以将“法庭之友”作为己方材料的一部分提交。[2]

上诉阶段，美国在其提交的报告中附加了三份来自NGO的法庭之友陈述，各被上诉方对此表示抗议。上诉机构认为，DSU第13条意在赋予专家组自由裁量权——信息寻求权，对此不应做过分机械的解读。DSU第11条要求专家组对审议事项作出客观的评价，DSU第12条继而为专家组履行职能提供了诸多灵活手段。结合理解， DSU第13条赋予专家组的权利应当是宽泛的，他们有权确定收到的信息的可接受性和相关性。因此上诉机构认为专家组可以行使自由裁量权决定接受或拒绝收到的信息，无论是否是经专家组请求而提交。并且，就此案而言，“法庭之友”陈述已经作为上诉方提交文件不可分的一部分，当然应被考虑在内。[3]

2、欧共体石棉案。

本案上诉机构认为自己也有寻求信息的权利，并针对“法庭之友”问题，依据《上诉审查程序》第16条第1款拟定了仅适用于本案的“附加程序”，并将其公布于WTO官方网站邀请“法庭之友”陈述。虽然表面看起来极为友善，但其实对申请采纳附加诸多要求。最终依照“附加程序”提交的17份“法庭之友”陈述中，6份因提交时间晚于时限而被拒绝接受。其余11份陈述在经上诉机构审查后全部因不符合要求而未被采纳。[4]上诉机构对于不予采纳的理由也很笼统。上诉机构制定“申请提交陈述程序”的做法将其自身置于尴尬境地，引来了各方一片非议。一方面，一贯反对接受“法庭之友”的成员方不认同上诉机构“程序问题而非实体问题”的解释；另一方面，即便是被允许提交法庭之友的NGOs也因被近乎“无理由拒绝”而充满不满。

（三）较近实践

1、泰国的工字梁案和糖出口补贴案。

两案的“法庭之友”陈述均因涉及泄露保密商业信息而被拒绝。

在工字梁案中，上诉方泰国指出，消费行业贸易行动联盟（CITAC）所提交的“法庭之友”陈述中，就部分问题的意见参考了泰国上诉材料中所用格式，并且在CITAC递交的陈述书的第二段明示参考了泰方报告第III.C.5部分。而CITAC作为一个美国的一个私人组织，不可能有任何正当理由如此精确地获知其上诉材料的具体格式及内容，其参考引用的内容远远超过了上诉通知书中所能告知的。就此，泰国认为一定是应诉方波兰或是其他第三方未能妥善处理泰国的上诉材料而将之泄露给CITAC，违反了DSU第17条第10款和第18条第2款所规定的保密义务。同时，泰国还暗示，应诉方波兰所雇佣的霍金·豪森律师事务所同时也是CITAC的顾问，三者间存在非常紧密的联系，极有可能导致保密信息的泄露。[5]CITAC的“法庭之友”陈述不应被接受。

无独有偶，在欧盟糖出口补贴案中相似的情形再次出现。该案中，澳大利亚、巴西及泰国共同要求专家组拒绝接受由德国糖业协会（WVZ）所提交的“法庭之友”陈述。巴西认为WVZ的陈述中披露了自己向专家组提交的保密信息。WMV随后声称自己确有途径获得信息但未能言明究竟。澳大利亚同时发现，自己提交材料中有关生产成本的数据等保密信息被WVZ不当引用，并且进一步主张任何包含了未经授权引用保密信息的“法庭之友”陈述都应该自动被拒之门外。专家组认为，WVZ虽非案件当事方，但如果它想要成为真正的“法庭的朋友”，也必须遵循适当的标准，尽一切努力尊重WTO争端解决规则[6]，其中当然包括信息保密规则。这是作为合格的“法庭之友”的义务。

2、2012美国吞拿鱼II案。

专家组收到了来自国际人类社会和华盛顿大学法学院提交的“法庭之友”陈述，并认为其中包含相关数据和信息能够帮助专家组了解争端所涉及的问题。美国将它所认可的“法庭之友”陈述中关于海豚保护的相关解释附于提交的材料中，这部分通过美国提交的陈述被专家组采纳。

值得注意的是该案专家组较以往更为“友好”的态度。在过去，“法庭之友”即便被采纳，也很少在专家组报告中被实质性地提及。对于专家组究竟会如何处理收到的陈述，会在多大程度上依赖被接受的“法庭之友”提供的信息均不得而知。而在吞拿鱼II案的专家组报告中，专家组多处直接援引“法庭之友”陈述，例如第7.288段提及的关于陈述中证明的有关美国消费者对海豚保护问题的关注。专家组甚至在其报告开端列出了所接受的“法庭之友”陈述的名称及来源，充分体现其重视程度。该案专家组的处理方式对于之后想要提交“法庭之友”的NGOs而言颇有借鉴价值。

3、2012美国丁香烟案。

该案在专家组阶段没有收到“法庭之友”陈述，但在上诉阶段收到两份书面陈述，均为多个组织联合提交。但上诉机构都未在做出裁定时予以考虑。

与此同时，本案上诉庭主席收到来自世界卫生组织（WHO）总干事的来信，表示愿意在力所能及的范围内对本案审理提供技术支援。但上诉机构认为自己所知悉的信息已经很充分，并且考虑到DSU第17条第6款，③而未向WHO寻求帮助。[7]

二、对一系列实践的评析

（一）NGOs主动参与的权利

NGOs通过“法庭之友”的方式参与WTO争端解决基本有三种路径。第一，受专家组请求而被动提供意见；第二，通过争端当事一方提交陈述；第三，直接向专家组或上诉机构提交陈述。DSU中仅对第一种形式具有明确规定，即DSU第13条赋予专家组的信息寻求权。而对后两种方式，即有关NGOs主动提交未经请求信息的接受缺乏明确规定。实践中，NGOs在这两种方式下的参与权是通过上诉机构几次运用其解释权而逐步确定的。虽然上诉机构的裁决在法律上没有先例的效力，但通常认为其裁决对之后案件具有事实上的约束力。

在可选择的各种参与方式中，通过当事一方提交，使之成为当事方提交材料的一部分，可以保证被接受，但缺点在于“法庭之友”的自主性将很大程度地受到提交一方政府的限制而仅被部分采纳。径直向专家组或上诉机构提交虽为自主性最强的一种方式，但统计表明被接受的可能性将大大降低。此外，通过媒体、网络等手段向WTO施压或许对被接受率提高有一定帮助。[8]NGOs享有主动参与的机会虽然引致诸多非议，但由于DSB通过报告采用反向协商一致的表决方式，即在事实上相当于自动通过，若非通过修改DSU有关规定，专家组和上诉机构可以考虑接受未经请求的“法庭之友”已成不争事实。

（二）有权必有责

NGOs主动参与争端需要履行一定义务。在程序上，必须遵守严格的时间限定，尽可能早地提交“法庭之友”陈述，以给予当事方足够的时间对其做出回应，否则将不被接受。在实体上，NGOs必须和成员方一样遵守一定义务，如保密义务，并尊重WTO争端解决规则。在符合严格要求的前提下，未经请求的“法庭之友”陈述会被专家组和上诉机构考虑接受。

三、结语：给予NGOs及发展中国家的建议

NGOs通过支持当事一方，将陈述附于其材料中的做法虽然保险，但其实也失去了“法庭之友”制度的客观公平的初衷。在专家组更为明朗，而上诉机构保持谨慎的情形下，NGOs将拥有更大的参与自主性，能够更客观地提出意见而不必依附于当事一方。但是，任何的权利都伴随着义务，参与的机会所附带的必要条件是严格遵守并尊重WTO争端解决规则，恪守程序义务与实体义务。制作拟定“法庭之友”时有必要对WTO争端解决规则进行一定的分析研究以提高“法庭之友”陈述的质量与被采纳的可能性。同时可以积极通过其他途径增加自己的影响力，媒体、网络等日益发达的信息传播渠道有不可小觑的力量。

NGOs的广泛发展和迅速崛起对世界各国，尤其是发展中国家，在诸多领域内都提出了挑战，NGOs主动参与WTO争端解决是这种挑战的具体表现之一。对于这个问题，包括中国在内的发展中国家应该用辩证的、发展的眼光去看待。当前DSU澄清与改进尚未完成，NGOs参与权的前景还没有一个定数。发展中成员方在表达反对态度的同时，应采取更为积极务实的态度，将这更多地视为一种可利用的机遇，通过制度扶持等手段，鼓励与培养各国国内具有潜力的NGOs，一方面有利于协调国内社会存在的各种敏感、现实问题，另一方面也有助于应对将来在世界范围内可能发生的各种问题。

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注释：

① “法庭之友”起初仅指受到专家组请求而以书状形式就案件相关技术信息提供专业意见的专家。在澳大利亚进口三文鱼案中，专家组主动寻求“法庭之友”帮助。在美国标准钢铁案及欧共体荷尔蒙案中，专家组均没有接受未经请求的“法庭之友”陈述。

② DSU第13条第1款：专家小组有权从其认为合适的个人或机构寻求资料和征求技术性意见。

③ DSU第17条第6款：上诉应限于专家小组报告中涉及的法律问题及由该专家小组所做的法律解释。

参考文献：

[1] 曹建明、贺小勇.世界贸易组织[M].北京：法使出版社，2004：361.

[2] Shrimp and shrimp products， WT/DS58/R， para.155.

[3] 宋子霖.“法庭之友”意见介入DSU机制的实践与法理评析[J].研究生法学，2007，（06）：72.

[4] Asbestos， WT/DS135/AB/R， para.50-57.

[5] H-Beams， WT/DS122/AB/R， para.65-57.

[6] Export subsidies on sugar， WT/DS266/R， para.7.84.

[7] Clove cigarettes， WT/DS406/AB/R， para.11.

[8] Leah Butler， Effect and outcomes of amicus curiae briefs at the WTO： an assessment of NGO Experience， working paper， May 2006，p.12.