企业并购的政府行为分析

郭建万　林啸江

摘 要：在市场经济中，并购重组已成为推动企业做大做强的重要方式。本文从政府干预企业并购的理论动机和现实动机出发，对我国政府干预企业并购带来的效应，最后对政府干预行为优化提出相关建议。

关键词：企业并购；政府行为；效应

中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.59 文章编号：1672-3309（2013）06-134-02

一、政府干预企业并购的背景分析

政府干预国有企业并购的理论基础。首先，克服“市场失灵”。在当今市场经济条件下，并购重组已成为推动企业做大做强，实现资本市场资源优化配置功能的重要方式。然而，市场并非在任何时候都能有效地配置资源，存在市场失灵的情况。因此，为了克服市场失灵，政府部门需进行适度干预，充分发挥政府在市场经济中的经济职能，以提高社会效率和保护公共利益为目标，对企业的并购行为进行引导，促使资源配置效率优化。其次，消除“内部人控制”。在我国国有企业外部治理不完善的情况下，企业并购的过程中必然会出现掌握内部信息的经营者为了得到自身利益，利用信息优势损害国有资产利益的行为。为了消除“内部人控制”这种情况，政府作为国有企业的所有者必然会介入企业的并购以消除“内部人控制”。

政府干预国有企业并购的现实基础。首先，政府根据国家发展的需要，能借助企业并购推进国家产业政策，增强并购企业的资金、人才、技术和市场优势，提高企业竞争，促使经济资源向优势产业集中，使本国经济朝着政府规划的产业方向发展。其次，政府通过对企业并购的干预，维护了并购双方企业相关者的利益，包括股东、员工、债权人和消费者等，维护了并购中社会公平与效率之间的平衡。政府承担了企业并购带来的就业、医疗、养老等社会责任，并运用经济、法律等手段，维持社会的稳定和发展，促进企业并购的顺利进行。最后，在企业并购中，政府可以凭借其行政权力，打破地域、行业、部门的约束，协调各方的利益，推动企业并购的完成，有效地降低了企业并购的交易成本。而且，我国目前中介机构仍不健全，资本市场不发达，政府可以借助其政治、信息优势，发挥其中介作用。

二、我国企业并购中的政府行为

在发达国家，企业并购是企业在市场竞争中自主的选择。而我国的企业并购在很长一段时间内，很大程度上不是企业的行为，而是政府的行为。随着经济环境的改变，我国企业并购中的政府行为经历了从政府主导并购、到政府引导并购、到如今逐步开始按市场规律操作的过程。

政府制定相关政策，引导企业并购。政府通过制定《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》等企业并购相关的法律法规和资金供给、债务缓解、税收优惠等政策引导企业并购，特别是对于国有企业并购，政府更是运用政治力量以达到地区经济利益最大化、垄断租金最大化、财政最大化等目标。政府作为国有资产所有权的代表，直接划拨资产，行使行政命令来推动企业并购。

监督企业并购行为。我国政府对国有企业并购行为的监督和管理主要有：一是对企业并购目标的监管，防止企业只考虑自身利益而忽略社会利益；二是对企业并购内容的监管，防止并购过程中的虚假行为；三是对企业并购程序的监管，维护公平的市场竞争环境。

三、企业并购中政府行为的效应分析

发挥中介服务功能。政府利用其在政治、信息资源和信用等方面的优势，为并购企业之间搭建信息沟通桥梁，弥补当前中介机构信息渠道不通畅的不足，在市场中发挥中介替代的作用，降低企业并购的费用。

协调企业并购。在企业并购中，政府利用其社会管理者的职能，协调并购中的各项事务，提高企业并购效率。地方政府借助行政资源的优势，协调并购过程中企业之间的各项事务及政府各相关部门的协调配合；对于跨地区的并购，因不同级别、不同地区政府部门的利益，政府出面协调会比企业自己协调更有效。

保护相关者利益。在并购发生时，被并购企业往往处于弱势，为了保证相关利益，政府需及时采取相应措施，在企业并购中加强监督管理，保障被并购企业职工的合法权益。因此，政府借助其强大的信息和协调能力，通过制定、实施各项法律法规以及严格监督并购过程等手段，保障并购企业利益相关者的权益方面。

优化产业结构。政府通过对短缺产业、规模经济产业以及高新技术产业等产业的政策倾斜和优先原则，引导这些产业中的优势企业并购劣势企业，降低并购成本，促进规模经济和提高经济效率，从而达到促进这些产业发展的目的。近几年，有关监管部门鼓励钢铁、水泥等行业兼并重组，实现对现有产业的优化整合。

但是，企业并购的主体是企业，政府只是作为社会经济行政管理者，为并购提供政策引导、协调和调控的服务。政府过多的干预企业并购，容易导致政府行为的越位，且一些地方政府，为了保住自身利益，容易根据自己的意愿，主观地阻止一些跨地区、跨所有制、跨行业、跨部门的并购，反而阻碍了企业的发展和资源的优化配置。

四、优化政府干预企业并购的行为

政府在企业并购中应集中精力为企业并购创造良好的外部环境，规范市场行为，打破行业、地区的界限，克服地方保护主义和条块分割；建立、规范、完善产业政策、税收政策、财政政策；加强宏观调控，引导社会资源向高效益的行业和部门流动；建设相关法律法规，规范企业并购不合理行为，指引正确的方向，维护市场经济公平竞争的秩序。

1.明晰产权，发展产权交易市场。企业深化制度改革，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。对国家资产、地方资产和企业资产的界定工作，应做好清理资产、划分归属、明确产权关系的工作。实行产权登记，发放产权归属证明。同时，建立和完善资产经营和管理机构。对于国有资产，要彻底分离政府的两种身份、两种职能，削弱和消除作为社会经济管理机构的政府对企业并购的直接干预，有效避免行政干预过多和国有资产所有者功能缺位的问题，加快发展我国的产权交易市场，为企业并购提供完善的产权交易服务。

2.发展中介机构。一个完整的并购需要经历以下程序：确定兼并主体、着手立项、资产评估、形成成交价和产权交割等。在这一系列的复杂过程中，会涉及到信息收集、资产评估、融资和法律确认等各方面的工作，专业性很强，而作为兼并主体的企业，一般不可能同时具备以上各项能力的。因此，只有在相关中介机构的辅助下，并购才能顺利成功地完成。目前我国中介机构体系还不健全，仍处于初级发展水平，其提供的服务能力还无法达到市场经济的需求。政府应大力发展投资银行，培养和训练这方面的专家，使投资银行成为企业并购活动中的主要参与者和推动者；加快评估机构的发展，促进评估市场发展，提高评估人员专业水平，实现公平、公正、客观的评估原则；发展信息咨询业，为企业并购提供准确完整的信息。

3.完善社会保障体系。政府应该从根本上建立和完善与企业并购相配套的社会保障体系，促进劳动力市场发展，多渠道分流富余劳动力；发展职业培训和建立介绍系统，建立社会化的组织渠道，使失业人员尽快地获得新的就业机会，推动企业并购的顺利进行。

4.改革财税政策。我国现行的税权、产权、行政隶属权合一的财税体制，跨地区的并购必然会带来税收上缴关系的改变，减少被并购企业的所在地税收，这极大地阻碍了跨地区、跨不同财政级别间的企业并购，因此必须对目前的财税体制进行改革，改革企业按行政隶属关系缴纳企业所得税的现行做法，使征税权与产权分离，即无论产权主体如何变化，纳税主体不变，使得政府的财政收入不因并购而减少，这样能减少政府对一些并购的阻扰，使并购顺利进行。

政府也应该在财政、金融政策上对并购予以扶持。实行一些鼓励和刺激并购的财税优惠政策，例如减免税、给予优惠贷款或者一定的财政补贴，支持和鼓励与我国经济发展方向一致的行业的并购行为。在金融体制上，要促进银行间的商业化竞争，加快资本市场发展，使之成为企业并购融资的主要渠道。

5.完善法律制度，加强监管力度。要使企业并购规范、有序、公平地进行，需要有相关的法律法规作保证，以立法形式对企业并购进行引导和监控，规范并购行为，维护并购相关者的利益。然而，由于我国企业并购起步较晚，企业并购的相关法律法规仍不健全，监管力度还不够。因此，政府首先应该完善并购的法律制度，使企业并购的法律成为一个由并购基本法、公司法、证券（交易） 法、合同法、不正当竞争与反垄断法、税法、行政法、劳动法、禁止欺诈法、保护投资者条例等一系列法律法规组成的完整法律。

通过这些法律法规对并购的方式、程序、并购协议、并购行为中的资产评估和交割、被并购企业职工的安置和企业并购的法律责任等问题加以明确界定和规范，使企业并购走上正确道路。政府部门在健全和完善有关并购的法律法规同时，还应依法强化监管力度。规范企业并购的申报、审批制度，设立专门的反垄断机构，要求企业并购经反垄断机构审查合格后，才能发生法律效力。

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