公私部门战略管理异同分析及启示

谌华

【摘要】在私人部门战略管理的示范性影响下，公共部门战略管理也于20世纪80年代逐渐兴起。公共部门与私营部门在管理的基本原理上具有通约性，但由于两者在外部环境、交易因素以及组织内部程序上的区别，决定了公共部门战略管理必然区别于私营部门战略管理。本文从公共部门和私营部门战略管理的异同着手，用比较分析的方法深入剖析二者的相似性和差异性，并由此简要阐明对我国公共管理者的启示。

【关键词】公共部门；私营部门；战略管理

战略管理作为一般管理途径，公共部门在运用其方式方法时最初都是在私人部门发展起来并得到了成功应用。公共部门历来有借鉴私人部门管理理论、方法和模式的传统，因此，公共部门和私人部门战略管理途径应该是相似的，或能在技术层面上达成共识的。但由于公共部门在外部环境、交易因素和组织内部程序等方面又有自己的独特性，使得私人部门战略管理并不完全适用于公共部门。那么分析公私部门的通约性及差异性，更好地指导公共部门的战略管理就显得十分必要。

一、公共部门与私营部门战略管理的通约性

“通约性”的概念来源于“不可通约性”，起初是作为一个哲学词汇在20世纪60年代由Th·S·库恩和P·费耶阿本德以比喻的用法共同将它引入科学哲学的，用来说明处于竞争中根本对立、互不相容的范式，即“不可通约”。相反，在表述属性或本质相同的两种事物的关系时，便说两者具有通约性。公私部门管理之所以“可通约”，原因在于公共部门和私人部门在推行某些管理方法时，具有一定的共同点，以及相互借鉴，相互适用的可能性，并且在技术层面上并不存在根本性的差异，即公共部门战略管理与私营部门战略管理在本质上是相似的，两者均需要重点考察组织内外部环境影响，确定组织未来的目标和使命以应对不确定性，变关注组织日常运营为注重组织未来发展和定位的战略性管理。正是公私之间技术方法的通约性，决定了公共部门能向私人部门学习，借鉴战略管理理论和方法，并能显著改善公共部门管理效率和效益。

二、公共部门与私营部门战略管理的差异性分析

（一）战略管理环境的差异

1、市场环境。第一，市场确定不同。私营部门战略的顾客是建立在需求差异性与目标顾客选择的基础上，创造顾客并满足顾客的要求，而公共部门的市场则由监督机构构成。第二，竞争程度不同。基于利润的驱动，私营部门不断的评估市场情况来提高自身的竞争力，它与竞争对手之间更强调的是对抗性，优胜劣汰。而公共战略因其公共性使然，它维护广大人民群众的根本利益，因此公共战略与竞争对手之间更强调的是合作性，即求同存异。第三， 资金获取不同。公共部门的资金来源于预算拨款或税收，或象征性地收取仅够补偿所提供服务的部分成本费。而私部门则直接通过市场交换来获得资金，其效率和利润在一定程度上决定了私营部门的财力。

2、外部制约条件。第一，从政策、法令上看，公共部门所受制约范围较大。而私营部门可以在合法的范围内按照自己意愿来行事，拥有较大的自由裁量权。第二，从监督者上看，公共部门要受立法部门、司法部门、政党以及利益团体等众多部门的监督。而私营部门则只受到跟自身密切相关的机构的监督。

3、政治因素。从政治影响上看，公共部门受到权威网络的制约，关键的权威人员信仰和要求可能会影响战略的意图。而私人部门则很少需要对外部利益相关者进行管理，在寻求所需资源时也面对较少的约束，这些因素就使公共部门的战略实施变得比私人部门更为复杂，需要比私人部门更精细，复杂的程序，从而更加关注外部利益相关者。[1]

（二）交易因素的差异

为应对上文所说的外部环境因素的影响，公共部门与其环境中的主体建立了诸多关系，这些关系又受到强制力，影响范围和公众审查的影响。

1、消费强制力。公共组织因为得到授权而具有了强制力，纳税人并不能决定自己所缴纳的税款用在自己希望的地方，甚至被迫使用这些组织提供的服务。公共组织可以把强制力当成战略的重要组成部分，公共性是公共部门营销的重要性逐渐降低，而维持这种强制性安排的重要性则不断提高。私人部门不同的是，其出售的服务以顾客自愿购买或享用为前提，对消费没有强制性的规定。

2、影响范围。公共部门的影响范围极为广泛，它承担了其它类型的组织所不能承担的责任。因此其战略回应范围几乎是没限制的。而私人部门的战略管理相对来说是一种微观上的规划和管理，在内容上它往往实现的是一种具体的可见的利润。因此，公共组织的战略管理无论在内容的广度还是深度上较之私营部门来说，具有更加的广泛性和复杂性。

3、公众审查。公共部门本着为公众服务、维护公共利益的宗旨，其运作的公开化、透明化以及公民参与是基于价值上的一种取向。公共部门的战略管理无论在内容还是过程上都必须保持一定的公开性。而私营部门的战略管理完全可以在保密的情况下进行。其内部组织环境强调服从效率，相对而言，它并不强调公平、透明与参与。

（三）组织内部程序的差异

1、目标。制定目标往往被看作是战略计划制定的第一步，但公共部门战略管理的目标确定却具有相对的模糊性。首先，由于公共组织所处的政治环境具有复杂性、多元性和不确定性，公共部门通常同时具有很多处在不断变化中的目标，这些不同的目标常常是相互冲突且难以界定的。其次，对于公共组织来说，公平地对待每一位委托人并为其提供服务是其首要宗旨，但在市场化需求下，效率的提高也为公共组织战略管理所关注，而公平与效率又往往是冲突的。正如保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫所说：“组织的公共性越高，其目标也越模糊不清。”[2]

2、绩效期望。第一，公共部门对战略目标的描述往往不如私人部门明确，它更倾向于使用定性化的术语而不是定量化的指标，操作性和可检验性都比较差。[3]第二，公共部门对组织稳定性有着强烈的天然追求，无为而治的文化心理造成绩效期望的下降。而私人部门是以盈利为最终目的的组织，其绩效评估有明确而具体的利润指标，因此更能激发组织人员的工作的积极性和创造性。

3、激励手段。相对于私人部门而言，公共部门的产品缺乏价格标签，缺乏最终的社会效果甚至仅仅是受众的一种主观感受，导致无法对公共部门提供的服务做出客观的评价，给激励造成困难；同时，公共部门雇员所向往的权力、委以重任在很大程度上不能得以完全满足，因为稳定的工作和权力只能分配一次。而私人部门则能够将可测评的绩效与金钱联系起来，从而更加有效地使用金钱奖励。

三、公共部门与私营部门战略管理的异同所引发的启示

公共部门和私人部门是不同的组织。公共部门战略管理的兴起不仅仅是对私人部门战略管理的简单回应，它有着自身的背景和根源，因此，公共部门不能完全照搬私人部门战略管理理论来指导实践。但是鉴于私人部门战略管理取得的卓越成绩，公共部门是可以科学借鉴私人部门战略管理的成功经验的。

（一）求同存异，积极借鉴私人部门一般战略管理经验

在通约性的前提下，作为一般的管理技术和方法，战略管理途径可以适用于几乎所有组织。公共部门在应用战略管理方法时，可以运用私人部门战略管理的基本原理，将一般管理原则和技术与公共部门的特殊情境相结合，并进行适当改造和创新，以形成有别于私人部门传统的，契合公共部门情境的战略管理途径。例如：公共部门在确定战略目标时，虽然不能像私人部门采用量化的指标评估战略管理效果，如利润指标，但可以加强对管理成本的控制等，从而更加有效地增强战略目标对组织活动的约束力。

（二）认识差异，寻求适合自身发展的战略管理途径

公私部门战略管理的差异，要求我们首先更加注重有序竞争与社会责任。竞争机制在公共部门的空白正是公共部门诸多弊端的症结所在。由于公共部门服务机构具有天然的垄断性，人为地限制和排斥了其他对手的竞争，虽然公众可以提出不满和要求，公共部门也可以接受公众的参与，但公众缺乏“货比三家”和“用脚投票”的权利，也就无法形成促进政府提高服务质量和办事效率。竞争作为一种战略方法，它不仅仅能节省资金，还有助于提高政府的公信力。因此，公共部门在战略管理中必须构建公平的竞争环境并注重社会责任。其次，公共部门的战略管理必须以追求公共价值为使命，体现社会公众的公共利益。充分保证战略制定过程中的公民参与是实现公共价值的重要方式。应充分认识到公众参与战略制定过程与制定出好的战略同等的重要性。因此，公共部门的战略管理者必须通过多种渠道与公众沟通，理解公众的真正需求，让公众掌握反复谈判和讨价还价的能力，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。最后，公共部门战略管理可用理想取代目标，以参与战略管理提高员工积极性。理想为组织未来状态提供了一个蓝图，为行动提供了实实在在的指示，也提供了一个组织最好和最坏的情形，最坏的情形是行动的底线，最好的情形是计划要达到的目标，这也为互相独立的观点达成妥协提供了途径。让公共组织雇员参与战略管理过程正好迎合了他们被委以重任和在组织中占有举足轻重的地位的心理。

注释：

[1][3]杨国永.战略管理通约对公私部门发展的影响[J].公共管理，2010（11）.

[2]郑健艇.论公私部门战略管理的差异及其借鉴意义[J].中共福建省委党校学报，2003（8）.

【参考文献】

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2007：130.

[2]杨国永.战略管理通约对公私部门发展的影响[J].公共管理，2010（.11）.

[3]郑健艇.论公私部门战略管理的差异及其借鉴意义[J].中共福建省委党校学报，2003（8）.