公共物品供给的捆绑模式研究

2013-04-29秦莉萍

经济视角·下半月 2013年6期

秦莉萍

摘要：公共物品的定义、特性和分类直接决定公共物品的供给模式，而供给模式又决定公共物品的供给绩效。公共物品的供给模式主要有政府、市场和公私合伙三种模式，公私合伙模式发挥了政府与市场的优势。衡阳市雁栖大桥的供给模式——将公共物品与私人物品捆绑供给的模式是在公私合伙供给模式基础上的制度创新。捆绑模式具有一定的历史渊源和经济学上的理论依据，该模式的运用和推广对提高公共物品供给的效率和公平，有着十分重要的意义。

关键词：公共物品；供给；捆绑模式

中图分类号：F062.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.38 文章编号：1672-3309（2013）06-86-04

小康社会的全面建成，不仅有赖于私人物品供给的极大丰富，更有赖于公共物品供给的极大丰富。改革开放三十多年来，私人物品供给相对充裕的同时，公共物品的供给却呈现出相对不足的状态。改变目前这种私人物品与公共物品供给的失衡状况，关键是要从制度上探索一条符合帕累托效率的供给模式。本文试图以衡阳市雁栖大桥为例，对公共物品供给的捆绑模式进行一番粗浅的探讨。

一、公共物品理论概述

（一）公共物品的定义

亚当·斯密以来的自由市场经济理论，主要侧重于私人物品的研究，对公共物品的研究非常欠缺。自1954年代保罗·萨缪尔森给公共物品下了一个经典定义之后，对公共物品的研究开始兴盛起来，公共物品也日益成为公共经济学的核心内容。萨缪尔森关于公共物品的定义是这样的：“纯粹的公共物品是指这样的产品或劳务，任何一个人消费该产品或劳务不会减少其他任何人对这种产品或劳务的消费。”[1]用数学语言表达就是：X=Xi，也就是任何一个消费者所能消费和支配的公共物品的数量，即是该公共物品的总和。萨缪尔森关于公共物品的精确定义，成了公共物品理论研究的逻辑起点。

（二）公共物品的特性

萨缪尔森的定义引出了公共物品的两大特性：非竞争性和非排他性。非竞争性是指消费的非竞争性，“即某一企业或居民对公共物品或服务的享用，不排斥、妨碍其他企业或居民同时享用，也不会因此而减少其他企业或居民享用该种公共物品或服务的数量或质量。”非排他性是指受益的非排他性，“即在技术上没有办法将拒绝为之付款的企业或居民排除在公共物品或服务的受益范围之外”[2]。公共物品除了这两大特性外，有学者还概括出公共物品消费效用的不可分性、公益性和外部性等诸多特性。[3]其实，这些特性不过是非竞争性和非排他性这两大特性的延伸而已。

（三）公共物品的分类

由于萨缪尔森关于公共物品的定义非常严格，所以经济学界将能够满足这种定义的公共物品称为纯公共物品，只能部分满足这种定义的公共物品称为准公共物品。现实中的纯公共物品非常罕见，史蒂文斯就认为：“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共物品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共物品）。”[4]现实中更多的是具备公共物品部分定义的准公共物品，学术界将具有非竞争性但不具有非排他性的准公共物品，称为“俱乐部产品”；将具有非排他性但不具有非竞争性的准公共物品，称为“公共资源”。

自萨缪尔森之后，奥尔森、科斯、布坎南和奥斯特罗姆等西方经济学家对公共物品的定义、特性和分类进行了持续不断地深入研究，引起这种研究热潮的原因在于，公共物品的定义、特性和分类直接决定公共物品的供给模式，而供给模式又直接决定了供给绩效。

二、公共物品的供给模式

（一）公共物品的政府供给模式

在萨缪尔森范式的公共物品理论里，政府成为了公共物品供给的最优主体。这是因为公共物品的非竞争性和非排他性两大特性，决定了公共物品消费的不可分割，技术上无法阻止“搭便车”者对公共物品的消费，通过市场机制提供公共物品无法赢利，私人也就失去了提供公共物品最基本的利益激励，而政府可以利用其权威性和强制力通过征税来为社会无偿提供公共物品。斯蒂格利茨认为：“在一定程度上，政府行为可以弥补市场的不足。因此自国家和政府产生以来，提供公共品被视为政府存在的最基本理由。”[5]

事实上，历史上绝大多数公共物品就是由政府提供的。早在200多年前，斯密就研究发现了中国公共物品由政府供给的事例，他在《国富论》中写道：“在中国，在亚洲其他若干国家，修建公路及维持通航水道这两大任务，都是由行政当局担当。”“中国的公路，尤其是通航水道，有人说比欧洲著名的水道公路要好得多。”[6]即便在自由经济理论的开山鼻祖斯密看来，政府供给公共物品的优势也非常明显。

第二次世界大战之后，随着凯恩斯主义在当代的全面兴起，国家干预经济的角色得到了空前的强化，市场无法有效地提供公共物品而出现的“市场失灵”，成为了国家干预经济的正当理由。由国家来提供公共物品，是国家干预经济的一种重要形式。萨缪尔森的公共物品理论，正是从学理上对国家干预经济的理论论证。

（二）公共物品的市场供给模式

如同萨缪尔森等新凯恩斯主义者发现“市场失灵”一样，隶属于新制度经济学派的公共选择学派的代表人物布坎南等人则发现了“政府失灵”，从而为市场供给公共物品寻找到了理论依据。

公共选择理论认为：“在表述只要存在公共物品、外部性和其他类型的有害私人物品就需要政府来纠正这些市场失灵的观点的过程中，经济学文献常常暗地假设：纠正这些市场失灵的成本为零。政府被视为一种万能的、仁慈的机构，它控制着赋税、津贴和各种数量，以实现一种帕累托最优的资源配置。在六十年代，大量的公共选择文献开始对政府的这种‘天堂模型提出了挑战。这种文献考察的不是政府可以或应该如何行事，而是它们会如何行事。它揭示出政府也会失败。”[7]所谓“政府失败”，在公共物品供给方面主要表现为效率低下和“寻租”行为，这是政府在几乎所有领域所表现出来的通病。公共选择学派重申了自由市场的价值，他们探寻了私人市场供给公共物品的可能性，“私人市场如何提供公共品，答案取决于很多因素，如排他的可能性、从公共品中获得效用的人数等。大多数情况下，公共品的供给是不足的。在某些情况下，市场可以做得相当好。”[8]事实上，即使是作为纯公共物品的国防也出现过私人提供的成功案例，如古希腊“每个战士的甲胃、武器、马匹，都是由自己出资购办，而不是由国家供给。战时在营时期，给养通常也是由战士自备。”[9]由市场供给公共物品的观点，不仅在理论上被越来越多的人认同，在实践上也在被当今世界各国广泛运用，并取得了明显的成效。

（三）公共物品的公私合伙供给模式

公共物品的市场供给一定程度上矫正了政府供给的诸多缺陷，提高了公共物品供给的效率。但由于公共物品的特性、种类及供给的复杂性，完全撇开政府的单一市场化的实践结果并不总是那样令人满意，正如多纳所言：“认为私营部门的服务是适合于任何非常复杂的公共领域的彻底的补救措施，这是一种草率的说法。”[10]另外，从公共物品的定义来看，公共物品与私人物品的区别主要体现在消费环节，而非生产环节，这就为公共物品的政府供给、私人生产这样一种公私合作供给模式提供了理论上的可能。正是在诸多的实践和理论背景之下，一种能够将政府和市场的优势缜密啮合在一起的一种新的公共物品供给模式应运而生，这就是公私合伙供给模式。

公私合伙模式即PPP（Public-Private Partnership）模式，它是居于完全政府模式和完全市场模式之间的一种模式，1990年代起源于英国，后来在世界各地广泛流行。据联合国培训研究院的定义：“PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。”[11]有人将PPP模式与市场化模式等同起来，这是对PPP模式的误解。该模式不同于市场化模式之处在于：在PPP模式中，无论公私结成怎样一种伙伴关系，政府仍发挥着关键性的作用，政府都要对公共物品的供给负责，并保护公共物品供给的公平性；而在市场化下，政府的角色非常有限，除了对市场和私人企业进行必要的管制之外，政府并不实际介入公共物品的生产和供给过程。完全的市场化仅仅是从政府的垄断转变为私人的垄断，而这并不是PPP模式所要实现的目的。

三、衡阳市雁栖大桥供给模式

（一）衡阳市雁栖大桥与公私合伙模式

雁栖大桥位于衡阳市蒸水之上，连通古汉大道与蒸阳北路，全长663.78米，宽27.5米，双向四车道，于2006年底动工，2008年底建成通车。该桥属于城市公共基础设施，而且是非经营性城市公共基础设施，属于纯公共物品的范畴。前文提到公共物品的供给模式主要有三种形式：政府供给模式、市场供给模式和公私合伙供给模式即PPP模式。总体而言，衡阳市雁栖大桥的供给模式属于公私合伙供给模式即PPP模式。PPP模式被认为是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP 模式，泛指公共部门与私人部门为提供公共产品而建立的多样化安排；狭义的PPP 模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BDO、BOT、TOT等多种模式。这里需要单独提及的是BOT模式，BOT的意思是“建设-经营-转让”，它是英文Build-Operate-Transfer的缩写。BOT 模式是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

作为公共物品的衡阳市雁栖大桥的供给模式不属于PPP模式之BOT 模式，但属于BOT 模式衍生出之BT模式。BOT 模式作为PPP模式的一种，适合于经营性公共基础设施或准公共物品，因为此类经营性公共基础设施或准公共物品存在着经营（Operate）这样一个环节。有些公共物品，如雁栖大桥这样具有非竞争性和非排他性的纯公共物品，只需建设（Build）-移交（Transfer），无需建成以后进行经营（Operate），也就是不对往返于大桥的行人和车辆进行收费，这类免费的纯公共物品的供给显然不适合于BOT 模式。因此，为了解决此类没有“O”（Operate）的纯公共物品的供给，一种新的公共物品的供给模式——BT模式应运而生。

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设-移交”。BT模式作为BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。该模式是政府利用非政府资金来生产和提供公共物品的一种新的融资模式。

2009年6月，衡阳市人民政府发布的《关于衡阳市雁栖大桥建设简况》明确指出：“雁栖大桥是衡阳市委、市政府招商引资、筑巢引凤的重要成果，是衡阳市人民政府与浙江耀江集团采取市场运作BT模式（建设-移交模式）合作建设的精品工程。投资主体为衡阳市人民政府，建设业主为浙江耀江集团衡阳耀江公司，设计单位为中铁大桥勘察设计院有限公司，施工单位为山东中宏路桥建设有限公司，监理单位为湖南和天工程项目管理有限公司，项目主管单位为衡阳市建设局和石鼓区人民政府。”由此可见，政府部门和民营企业在雁栖大桥这一项目中的角色定位和职能划分，体现出典型的BT模式的特征。但是，衡阳市雁栖大桥的建设并没有简单停留在对BT模式的套用，而是在BT模式的基础上进行了制度创新，这一制度创新就是将私人物品和公共物品捆绑（Tied-in）在一起联合供给的模式。

（二）衡阳市雁栖大桥与捆绑模式

衡阳市雁栖大桥的建设属典型的BT模式，但BT模式因时因地因项目的不同而又会呈现出不同的特色，正如世界上没有两片相同的树叶一样，世界上也不可能有毫无二致的BT模式。衡阳市雁栖大桥建设的BT模式呈现出了自身的鲜明特色，这一特色就是：将私人物品与公共物品捆绑供给。具体而言，就是将城市基础设施建设与房地产开发结合起来，同步规划、同步建设、同步管理。

2003年9月，浙江耀江集团与衡阳市政府签订了投资开发建设雁栖湖综合开发项目协议。雁栖大桥就隶属于雁栖湖综合开发项目的三大主体工程之一，该项目的三大主体工程由雁栖大桥、雁栖湖公园和雁栖湖·耀江花园构成。其中，三大主体工程中的雁栖大桥、雁栖湖公园属于典型的公共物品，甚至是具有非竞争性和非排他性的纯公共物品，而作为商品房的雁栖湖·耀江花园又是典型的具有竞争性和排他性的纯私人物品。将公共物品的雁栖大桥、雁栖湖公园与私人物品的雁栖湖·耀江花园作为一个整体项目捆绑在一起，交由民营企业浙江耀江集团联合开发，这就是公共物品雁栖大桥供给的捆绑模式。

根据通常的BT模式“建设-转让”的契约性安排，耀江集团负责雁栖大桥的设计、融资、建造，竣工验收合格后，转让给衡阳市政府，然后由政府支付合同价款。但雁栖大桥项目并没有严格遵循传统的BT模式，政府并不直接支付投资者建桥的费用和利润，而是“依法给予基础设施建设投资项目周边土地的优先开发权、经营权。”（《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》衡政发〔2006〕4号），以偿还投资者BT项目中的投资及应获得的利润。由于作为私人物品的雁栖湖·耀江花园可以计量和收费，将高档小区这一私人物品，同城市基础设施这一公共物品捆绑在一起联合开发，这样就可以通过对私人物品的计量和收费，间接地实现对公共物品雁栖大桥的消费进行计量和收费，从而解决了公共物品消费带来的“搭便车”问题。

其实，与私人物品的雁栖湖·耀江花园一起捆绑开发的不仅仅是雁栖大桥、雁栖湖公园，还有望城路、新杨林排滞站、建设路、蒸阳北路一期工程等五大城市基础设施类公共物品。五年时间里，浙江耀江集团一共投入了4.5亿余元，其中城市基础设施类公共物品投资就高达2亿余元。这种通过房地产业的发展带动和促进城市公共物品供给的做法，也就是将私人物品和公共物品捆绑开发的模式，不仅仅释放了BT模式融资建设城市基础设施的强大功能，更是对整个公共物品供给模式的一种制度创新。

（三）捆绑模式溯源及理论依据

最早提出公共物品与私人物品捆绑供给的思路，可能是德姆塞茨。1964年，德姆塞茨认为将公共物品与私人物品捆绑，能够吸引私人提供具有非排他性的公共物品[12]。1965年，奥尔森提出以具有竞争性和排他性的私人物品作为“选择性激励”的诱饵，来促使私人物品和公共物品的联合供给或“搭卖”[13]。1974年，科斯发表的《经济学中的灯塔》一文，是关于公共物品和私人物品捆绑供给的经典分析。科斯通过史料研究发现，17 世纪初期到中叶，拥有建造灯塔特权的领港公会并未建造一座新灯塔，而必须向政府申请、获得政府同意向过往船只收费取得经营灯塔许可证的私人却投资建造了10 个灯塔。灯塔主知道不可能直接向船主收费，而是将服务出售给附近港口的所有者和商人，港口却是私人物品。这样，对使用港口的船只收取使用灯塔的费用就变得可行，解决了“搭便车”的问题[14]。这种将非排他性的公共物品与排他性的私人物品捆绑供给的制度安排，可增加由私人供给公共物品的诱因。

至于公共物品供给的捆绑模式的理论依据，是经济学原理中的产品互补性理论。产品互补性，是指两种不同产品能互相捆绑、补充共同满足一种愿望或需求的关系。比如，CCTV将广告这种私人物品与天气预报这种公共物品捆绑在一起提供给观众，大型商场将购物这种私人物品与保安这种公共物品捆绑在一起提供给顾客。广告与天气预报、购物与保安这些私人物品和公共物品之所以能够捆绑在一起，就在于他们彼此存在着互补性或关联性。产品的互补性越强，捆绑供给的可能性就越大。著名的法国轮胎制造商米其林公司，就曾长时间免费为客户提供一本印有地图、旅馆、加油站、汽车修理等信息的旅行指南的小册子，作为公共物品的旅行指南和作为私人物品的汽车轮胎，就是典型的经济学理论所说的“互补品”。美国早期的电车运营商为了提高非高峰时的客流量，他们纷纷在市中心之外修建娱乐公园。娱乐公园是典型的公共物品，电车运营则是典型的私人物品，但它们彼此存在着互补性，所以，它们可以作为一个“套餐”被联合捆绑供给。对电车运输的消费能够促进对娱乐公园的消费，对娱乐公园的消费能够促进对电车运输的消费。清末年间，商人叶澄衷积极出资资助上海租界当局在吴淞江上建桥，结果桥建成之后，直接使其在桥梁附近一带购进的数百亩地产增值20多倍[15]。叶澄衷之所以热衷于资助公共物品桥梁的建造，就是因为他以商人的敏锐发现了公共物品的桥梁同私人物品的土地之间存在着互补性。作为公共物品的雁栖桥与作为私人物品的雁栖湖小区，彼此也存在着极强的互补性，雁栖桥的修建能够直接导致雁栖湖小区房产价格的上升，从而可以完全弥补房地产开发商花在公共物品上的成本，否则，私人企业不会有无偿提供公共物品的激励。捆绑供给的意义在于：它使公共物品能够通过有助于私人物品价值的实现，来使自己的生产得以进行。

四、结语

衡阳市雁栖桥建造的亮点并不在于它是衡阳第一座景观大桥，也不在于它是湖南省绝无仅有、全国都少见的“钢筋混凝土下沉式拱桥”，关键在于它的建造采用了同私人物品捆绑供给这一创新模式。公共物品是否有效率而又公平地供给出来，无形的制度创新远比有形的技术创新重要得多。将互补性的私人物品和公共物品捆绑供给，能够促进私人物品和公共物品之间供给的平衡。一个和谐的社会，不是私人物品和公共物品被极大化地生产出来，而是私人物品和公共物品彼此能够协调生产、互补发展。公共物品捆绑供给模式的实质，是效率与公平的捆绑，是经济效益与社会效益的捆绑。衡阳雁栖大桥的捆绑供给模式是公共物品供给模式在实践中创新的结果，是一种新的制度安排，它的成功的示范意义已经发生了积极的扩散效应，正在建设中的衡阳雅士林大桥、愉景新城大桥等城市基础设施类公共物品的供给模式，均是对雁栖大桥捆绑模式不厌其烦地复制。这种多米诺骨牌式的扩散效应，表明了衡阳雁栖大桥的供给模式——公共物品捆绑供给模式强大的生命力和发展的可持续性。

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参考文献：

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