新型城镇化背景下小城镇发展的机遇与挑战

周维思

摘要：发展小城镇是促进城乡统筹，解决三农问题，实现城乡体化的重要途径，而走新型城镇化道路又是当今城镇发展的大势所趋。本文通过分析小城镇当前发展的问题以及新型城镇化的内涵，阐释在新型城镇化大背景下发展小城镇应把握的机遇和挑战，并从城乡规划的角度为怎么发展小城镇提出几点建议。

关键词：新型城镇化；小城镇；机遇；挑战；策略

1 引言

随着2011年我国内地城镇化率首次突破50%，达到51.3%，我国的城镇化已经进入关键阶段。在党的十八大和中央经济工作会议上，中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。小城镇作为沟通城市和乡村的纽带和桥梁，不仅是实现农村城镇化的必要途径，也是解决“三农”问题的重要载体，具有极大的发展潜力。在现今新型城镇化背景下，解决城乡问题，实现城乡统筹，促进城乡一体化，保持稳健的城镇化进程，关键在于发展小城镇。

2 小城镇发展的内涵和意义

2.1 小城镇的定义

关于对小城镇的具体定义，各个学者有不同的看法，有的人认为，小城镇是指建制镇（包括县城镇），有的人认为小城镇是指小城市和建制镇，还有的人认为小城镇包括建制镇和农村集镇。从行政建制来说，宪法规定，“镇”作为“县”以下层次的一级行政建制，其对应的行政管辖范围一般是面积达几十甚至几百平方公里的、包括大量农业用地和以农业人口居住为主的村庄在内的“镇域”。然而，从实际情况来看，“镇”又分为“镇域”和“镇区”两部分，镇区通常为镇政府所在地，非农业人口和非农业活动相对集中的区域，其面积通常很小，是一个镇的核心区域；镇域则包括其他的农田、林地等农业用地和以农业人口为主的村庄用地。

综合各学者的研究，笔者认为，小城镇一般是指以建制镇政府所在地的镇区部分，具有一定的非农业人口、非农产业聚集规模，并有配套的公共服务设施、商业服务设施、文化娱乐设施，是当地的行政、经济和文化中心。小城镇发展不仅仅是指发展和完善原有镇区区域，还应包括以原有镇区为基础，带动周边农村经济、产业的发展，促进农业人口向非农人口的转移，实现农村城镇化。

2.2 发展小城镇具有重大意义

发展小城镇不仅对农村地区有重要意义，对大、中城市，甚至整个国家和社会也具有重要意义。仇保兴部长总结了小城镇具有中间传导、分工、示范、提供就业、吸引劳动力和服务农业发展六大功能。具体来看，小城镇首先承担着大中城市向农村的经济辐射的传递功能，是农村和城市进行商品、信息交换的中转站；其次，小城镇和大中城市在生产成本、环境容量、自然禀赋三方面有协同作用；第三，小城镇是向农民展示城市文明的橱窗，也是推行科学技术的示范基地；第四，小城镇的创业与就业的成本较少、门槛较低，可以吸收大量剩余劳动力；第五，小城镇是农业调整结构的引导中心，可以服务农民和农业。可见小城镇具有极大的发展潜力和社会价值，对促进大中小城市和小城镇协调发展具有重要意义。

3 我国小城镇发展概述

3.1 小城镇发展的现状

自党的十五届三中全会在《决定》中指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”以来，我国的小城镇进入了全面发展阶段。到2011年末，全国共有建制镇10683个（含县城关镇），建成区面积达到3.18万平方公里，建成区人口1.39亿。在这些建制镇中，已经有14674个建制镇编制了总体规划，占总数的87.5%。全国村镇建设总投入达到10808万元（2010年《全国城乡统计年鉴》）。

3.2 小城镇发展的问题

从数据上看，我国的小城镇建设已经取得了一定的成就，但具体来看，我国的小城镇发展处在城乡分割的二元体制背景下，再加上部分领导政绩工程的心态，导致我国的小城镇发展出现了一些问题：

第一，我国的小城镇规模普遍较小，制约了小城镇的健康发展。

我国的城镇规模源于长久形成的行政区划，由于早期我国的经济水平较低，而较小的城镇规模有利于管理，故形成了现阶段城镇规模较小的局面。然而，随着经济水平的增长以及改革的深化，小规模的城镇由于发展空间以及辐射区域的狭小，已经不适应经济发展的需要，但是受到行政区划的制约，又难以扩大其规模，形成人口和其他资源的进一步聚集。

第二，资金短缺导致小城镇建设高速度、低质量。

资金问题是小城镇建设的大问题，也是关键问题。我国小城镇建设，虽然投融资体制呈现多样化的特点，但是对于大部分小城镇来说，地方政府投资仍是主要渠道。由政府主导投资的建设虽然速度快，阻碍小，成果明显，但是受到乡镇官员任期的影响，建设项目往往投入短，见效快，生命周期较短。并且小城镇的市场机制不够完善，不能依靠市场手段调节和维系其投资建设，缺乏吸引企业投资的能力，使得小城镇的建设缺乏长久的动力和支撑，小城镇发展质量不高。

第三，小城镇建设重“工”轻“农”。

忽视发展农业经济，大力发展工业经济是我国目前小城镇发展的一大特点。虽然我国大力推行以城市反哺农村，以工业带动农业发展的城乡统筹战略，但是小城镇作为农村经济体制改革的产物，其发展不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体。目前我国的小城镇发展似乎走入了一个误区，一味地壮大其工业结构，占用大量土地新建工业园区，企图通过招商引资未获得发展，这种发展模式不仅会造成对土地及资金的浪费，而且引进的多为高污染、高能耗的企业，对原有乡村生态环境造成了很大的破坏。笔者认为对于小城镇来说，农业是其区别与城市的优势产业，是小城镇发展和农村城镇化的主要推力，故小城镇的建设应该重视和农业的关系，把握工业和农业的发展尺度。

第四，小城镇建设缺少合理规划。

虽然已经有很多的小城镇开始主持了总规的编制，但是有的小城镇在规划中没有充分考虑到实际的情况，过分地强调其发展优势，夸大其定位，忽视其资源禀赋，使得在实施层面很难得以落实；其次，在规划实施中往往是优先布局产业用地，公共服务设施布局较为迟滞，使得小城镇易沦为大中城市的附属工业园地，从而失去原有城镇风貌；再次，规划强制性不足，随意改动较为频繁，使得小城镇规划缺乏长期性和严肃性。

4 新型城镇化对小城镇建设的机遇

新型城镇化是针对传统的城镇化而言的，其本质是指用科学发展观来统领城镇化建设。所谓新型城镇化，就是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。相较于传统城镇化，新型城镇化对小城镇的建设具有积极的意义，主要是体现在以下几个方面。

4.1 提出积极发展中小城市和小城镇的战略，再次明确小城镇地位。

特大城市型城市、大城市发展较快，中等城市、小城市发展较慢是我国城镇化进程中城市发展的一般现状，体现出我国城镇结构不平衡的特点。由于城市规模越大，其集聚能力也越强，服务能力也越强，故我国城市的发展一直重视城市规模和数量，忽视小城镇的建设。但近年来城市规模过大带来的人口的承载压力，交通、环境等问题，以及城乡发展失衡的加剧，使得人们开始重新审视城市发展规模问题。新型城镇化提出大中小城市和小城镇协调发展正是对原有城镇化道路反思的结果。而小城镇作为城市和乡村的桥梁，便于农村劳动力的转移及门槛低等多种优势，是我国城市体系中具有不可缺少的纽带作用和基础作用（刘元中等，2006）。

4.2 统筹城乡一体化战略，注重城乡平等，提供小城镇发展方向

新型城镇化暗含城市要支持农村发展，改变“城乡分治”的观念，实现城乡一体化。具体来看，城乡一体化体现在城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务等五个方面，表明要实现城乡一体化首先要加大农村经济发展的力度，改变农村经济滞后的局面，依靠科技和制度的创新繁荣农村经济；其次，在公共服务设施、社会医疗以及教育等社会资源的分配上体现城乡平等，所以加大农村公共服务的覆盖面，实现城乡间的公共服务均等化，是对小城镇建设提出的客观要求和方向。

4.3 重视产业集约化发展，引导小城镇产业布局

产业发展是城镇化发展的根本推动力，决定了城镇化发展程度，城镇化带来的集聚效应，又进一步推动产业发展。新型城镇化强调的产业集约化发展包括三个方面：第一，发展经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化；第二，强化区域分工协作，加强城镇问的联系，实现高水平的产业发展，从而带动城镇发展；三，重视现代农业发展，实现农业规模化，在提高农业生产效益的同时解放生产力，为农村人口向城市人口的转变提供条件。

5 新型城镇化背景下小城镇建设的挑战

5.1 积极应对城乡户籍制度改革是发展小城镇的关键因素

我国实行的城乡二元户籍制度，从根本上制约我国城镇化进程，造成“土地城市化”与“人口城市化”的分离，并影响实现城乡服务的均等化，使得城乡差距扩大。为了缓解城乡户籍制度与城乡统筹的矛盾，中央十七届三中全会《决定》做出“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的居民有序转变为城镇居民”的重大举措。对于小城镇发展来说，这既是机遇也是挑战。机遇在于这必然会释放大量农村剩余劳动力，促进小城镇规模的扩大以及经济的发展；挑战在于面对大规模的农村人口迁移，小城镇是否有充足的容纳能力，包括就业岗位的提供，配套公共服务设施的提供，以及相应生态容量的承载力，甚至可能产生的农村空心化问题。

5.2 建立合理的农村土地流转制度是发展小城镇的新挑战

小城镇发展和农村城镇化的本质是通过劳动力的产业转移和空间转移实现农村土地、劳动力、资本三大生产要素重新配置的过程。农村土地要素重新配置是指，通过有效迁移、整合农村人口、建立新的聚居区或通过扩大原有城镇规模的方式，对土地进行重新分配和利用，根据城镇的发展定位合理布局居住、商业、工业和公共服务设施等各类用地，并且按照相应标准配备教育、医疗等服务设施。而土地作为稀缺商品，在重新配置过程中，必然会使得土地使用权的资本化，这和我国现有的农村土地归集体所有的制度产生了一定的矛盾。鉴于我国人多地少，社会情况复杂的特殊国情，我国农村土地为集体所有在短期内不会改变。故在我国小城镇建设过程中，既要想实现土地资源的优化配置，发挥最大效益，又想不改变其土地所有性质，关键在于建立合理的农地流转制度，包括土地使用权的流转以及土地所有权的流转的创新。

5.3 注重塑造小城镇的特色，避免出现“千镇一面”的现象。

小城镇特色是小城镇的物质形态特征和社会文化特征的综合反映，它是特定条件下的小城镇符号系统（即城镇艺术形象的构成要素）所提供的差异性特征和关系。既强调小城镇在外部征象上所具有的特殊性，又强调人们对小城镇特色认识的确立标志（黄亚平）。不同的小城镇，由于社会经济、地域文化和自然地理特征的不同，其特色各有不同。然而，在建设小城镇的过程中，可能会因为片面的强调经济发展以及追求建设规模，忽视城镇特色的保护与建设，使得城镇特色不足，相似有余。一个有特色的小城镇不仅可以树立城镇形象，提升竞争优势，同时也是对原有环境及文化的尊重与保留，是一种可持续的发展方式。面对现今小城镇发展的高潮阶段，如何在保证经济发展的同时保持小城镇的特色，是当今小城镇发展的又一挑战。

6 从城乡规划角度思考小城镇发展的规划对策

6.1 从区域角度出发，合理定位。

小城镇由于受到发展规模以及资源禀赋的限制，其发展方式具有特殊性。发展小城镇不应该照搬大城市的发展思路，盲目修建大广场、滥设开发区等。要从区域及城镇体系角度出发合理定位，充分发挥小城镇同大中城市的协同分工作用。在空间上规划上，把小城镇和周边城市规划相结合，在地域空间上形成一个有机的整体；在产业上，首先应从服务区域内城市产业链的角度出发，结合自身资源优势以及交通优势，找准区域定位，依托区域产业群的支撑，发展合理的产业结构，其次要有针对性地扶持重点产业，培养核心竞争力；在公共设施布局上，要从城镇体系的角度出发，防止出现设施的重复布局以至于造成浪费。

6.2 统一规划，合理布局小城镇土地利用结构

统筹城乡，规划先行。在总体规划阶段，要合理地分配土地资源，协调好建设用地和非建设用地的关系，确保基本农田不受侵占。在坚守国家18亿亩耕地红线的基础上，对建设用地总量进行控制。在用地布局时，要结合定位对各类用地进行合理的布局，同时尽量结合原有现状，防止大拆大建，提高土地利用率。除了修订总体规划，小城镇随着其进一步的发展，需要修订控制性详细规划，对建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等指标进行严格控制，防止小城镇过度发展而出现发展失衡的现象。另外，还应该对小城镇进行城市设计上的引导，避免小城镇建设过程中城镇特色的遗失。

6.3 完善公共服务设施的布局，吸引人才的聚集

城乡一体化的关键在于公共服务的均等化。在城乡规划中，首先要合理地预测城镇人口规模，根据城镇建设指标合理地布局公共服务设施，包括商业、文化娱乐、教育医疗等设施。完善公共服务设施可以改善当地居民的生活条件，提高当地居民的生活质量，从生活方式上实现农村人口像城镇人口的转变；还可以吸引外来人才，充裕小城镇的建设力量。

6.4 大力发展现代化农业，完善产业结构

农业现代化是新型城镇化提出的目标之一。发展农业现代化要从以下三点出发：首先发展产业化经营模式，以龙头企业为带动作用发展规模经济；其次，运用科学手段，提高农业水平，同时解放生产力，为实现由“田”进“厂”，实现“一产”向“二产”的转变提供人力基础；第三，采用先进的管理方法和技术，构筑农业体系，推进现代化农业建设。