应对气候变化背景下我国碳排放交易立法框架内容探析

薄晓波 冯嘉

摘要：碳排放交易可分为自愿交易和配额交易，对于不同类型的碳排放交易，立法应当做出不同的内容规定。我国目前关于自愿交易的规定还不能对自愿交易的买方提供充分的利益刺激，不利于自愿交易市场的培育，因而立法的重点应当是对自愿减排量的买方给予税收优惠和将买方购买的自愿减排量转换为配额交易中的碳排放配额以作为对买方的奖励。在配额交易方面，立法应当首先为碳排放行为设定行政许可，并允许排放配额合法转让，为配额交易扫清障碍；此外，还要对配额交易的适用范围、总量控制、配额的初始分配和监测、核证体系的建设以及法律责任等内容做出相应的规定。

关键词：气候变化；碳排放交易；立法；自愿交易；配额交易；总量控制；初始分配

中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1671—6604（2013）06—0061—08

在2011年12月南非德班举办的《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会暨《京都议定书》第七次缔约方会议上，中国政府承诺愿意有条件接受2020年后的温室气体量化减排协议。这表明我国开始进入承担温室气体减排国际法律义务的倒计时阶段。“十二五”时期是我国开展节能减排工作的关键时期，快速发展的国民经济和我国以煤炭为主的能源结构决定了在未来一段时期，我国将不得不承担非常巨大的碳减排压力，经济发展模式的转变刻不容缓。而我国在以往节能减排工作中惯常使用的行政控制型管理模式已经很难再发挥更大的作用，通过市场机制促进温室气体减排成为迫在眉睫的选择。历史上，美国针对二氧化硫污染导致的酸雨问题而实施的以二氧化硫排放权为交易标的的“酸雨计划”对于促进污染物总量控制起到了非常显著的作用，这表明通过产权交易的形式可以有效弥补行政控制型管理模式效率低下的不足，以更小的成本实现更好的减排效果。这一点经验值得我国充分借鉴，可以在今后的温室气体减排工作中尝试使用排放权交易的形式，建立我国的碳排放交易市场。

目前，我国多项经济社会发展政策都对建立我国的碳排放交易市场给予了肯定。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出：“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。”《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也都明确表明要逐步建立碳排放交易市场，开展碳排放交易试点，建立自愿交易机制，加强碳排放交易支撑体系建设。可以说，目前我国碳排放交易市场的建设已经具备了较为优越的政策环境。但这并不意味着我国已经具备了完备的碳排放交易体系，这是因为政策的规定仅仅为碳排放交易扫清了思想观念上的障碍，而没有涉及碳排放交易市场的构成、建立碳排放交易市场的步骤和碳排放权的商品属性等具体而重要的问题。上述这些问题的解决，需要建立明确的管理部门、设立相应的管理资质、确立清晰的管理目标、制定严格的法律责任，因而需要立法的积极参与。

一、碳排放交易的分类

根据交易是否具有法定的强制约束力，碳排放交易类型可以分为强制性碳交易和自愿性碳交易。强制性碳交易也称配额交易，是指在总量控制的前提下，交易双方以其依法承担的碳排放配额或指标为交易客体的交易方式。在强制性碳交易中，买方直接购买卖方已经获得的碳排放许可配额。而自愿性碳交易是指个人或团体在没有法定强制减排责任的前提下，自愿购买其他个人或团体通过技术创新、提高能效等行为而形成的碳减排量即减排信用的行为。自愿减排交易的自愿性，主要是通过买方所体现出来的。因为其在自愿交易市场上购买减排信用，并不受法律的强制约束，而通常是出于自身的公益诉求或其他原因（如为了承担企业的社会责任、树立良好的公众形象、积累碳排放交易市场上的经验等），使用自愿减排信用抵偿其在生产生活中产生的碳排放。

交易形式的不同决定了立法对其规制的方向和内容应当有所差别。配额交易的实施以温室气体排放总量控制为前提，当国家政府确定了一个时期内的温室气体排放总量控制指标之后，就可以通过行政许可的方式将总量控制指标分解，并分配给该国家政府所管辖的企业，对获得的配额指标，企业可以自己使用以满足自己的排放需求，也可以将剩余的排放配额出售给其他配额不足的企业。实施配额交易，必须由国家政府确立一个明确的温室气体排放总量控制指标，否则配额交易无法进行。因此配额交易立法的重点内容应是总量控制指标的确定和初始配额的分配。而自愿交易是企业在自愿的条件下购买其他社会主体产生的减排信用的交易，因此如何激发企业自愿购买减排信用的积极性以及确保社会主体产生的减排信用具有真实性、可靠性和准确性就成为自愿交易立法的重要内容。

二、自愿交易立法的基本框架

我国是《京都议定书》所列的非附件一国家，根据《京都议定书》所确立的“共同但有区别的责任原则”，我国作为发展中国家不承担《京都议定书》第一承诺期的温室气体减排义务；德班会议形成的决议也表明在《京都议定书》第二承诺期中国不承担温室气体减排的国际法律义务。因此我国并未向国际社会承诺温室气体总量减排，也未向国际社会表明任何温室气体总量减排指标。但这并不代表中国不参与温室气体减排，在2009年召开的哥本哈根气候大会中，中国作为国际社会中负责任的大国明确提出了到2020年，我国单位GDP碳排放要在2005年的水平之上削减40%至45%，此即所谓的“碳强度”指标。可见，在目前的温室气体减排国际事务中，我国强调的是“碳强度”这个概念，而非碳排放总量，这是最为符合广大发展中国家发展权益的温室气体减排方式。因此，我国目前不能以温室气体排放总量为标准控制我国的温室气体排放，否则会对我国的经济发展带来严重制约。由此决定了至少在《京都议定书》第二承诺期这个阶段中，我国对碳排放交易不能确定明确的全国性温室气体排放总量。但通过市场机制减排温室气体又是大势所趋，因而目前最为适合我国尽快开展的碳排放交易形式是自愿交易，除了能够对温室气体减排起到一定效果外，自愿交易还能够对企业将来参与强制性配额交易起到“练兵”的效果。我国的碳排放交易立法应当首先对自愿交易形式进行规范。

（一）关于自愿交易的现行立法

关于自愿交易，我国目前已经有比较具体的规定予以规范。2012年6月13日，国家发改委发布实施了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），其重要内容之一是使经核证的温室气体自愿减排量具有国家信用。根据该《暂行办法》的规定，社会主体采取措施获得的自愿减排量须经发展改革部门的审核，这样的减排量与以前的完全由第三方审核机构单方面出具报告认可并签发的减排量相比，市场可信度或者说产品的品质将出现质的飞跃，这对企业或个人购买减排量无疑是一个较大的激励。因而该《暂行办法》的发布实施对于规范国内的温室气体自愿减排工作具有重要的作用。

但《暂行办法》的发布实施并不能解决自愿交易遇到的所有问题。目前自愿交易在我国遇到的最大困难莫过于交易数量不足，企业开展自愿交易的积极性差。我国已经建立了100多所环境或碳排放权交易所，但绝大多数交易所都处于无米可炊的尴尬局面，北京、天津、上海等几个城市的交易所自成立以来，所进行的碳排放交易也是屈指可数。究其原因，是因为自愿交易难以为自愿减排量的买方带来直接的经济收益。自愿减排虽然可以对减排量的卖方带来可观的经济收益，但对买方来讲，其直观效果一般仅限于企业形象包装和宣传，表明企业勇于承担社会责任，提高企业在公众心目中的地位和形象。如果自愿交易不能为企业带来税收减免和财政补贴等优惠措施，购买的减排量也不能转换为配额交易中的配额，则自愿交易的数量必定不会有多大，其对减少温室气体排放所能起到的作用也不会很大。2009年全球碳市场交易量达到87亿吨二氧化碳当量，其中自愿减排交易量不到1亿吨，仅占1%。可见，自愿交易立法的重点内容除了如《暂行办法》所规定的赋予经核证的温室气体减排量以国家信用之外，还应当包括自愿交易的鼓励和刺激机制。而关于鼓励和刺激机制的内容，是《暂行办法》难以涵盖的内容。

《暂行办法》是国家发改委发布的部门规范性文件，其效力及权威性都较低。根据我国《立法法》的规定，部门规范性文件并不属于其所称的“法”，其很多权限均受到《立法法》、《行政许可法》和《行政处罚法》等法律、法规的限制，因而《暂行办法》的实施难以具备较高及稳定的法律效力。这一局限性体现在以下三个方面：

第一，《暂行办法》第二十四条和第二十七条分别规定交易机构、对自愿减排项目进行审定的机构及对产生的自愿减排量进行核证的机构，须通过注册地所在省、自治区、直辖市的发展改革部门向国家主管部门备案。从严格管理的角度来讲，交易机构及第三方核证机构的业务素质对自愿减排量的真实性、准确性以及交易秩序的良好性都具有非常重要的作用，对上述机构理应进行严格的资质管理，设定严格的资质审批条件和程序。但由于我国《行政许可法》明确排除了部门规章和部门规范性文件设定行政许可事项的权限，致使《暂行办法》无法对交易机构及第三方核证机构开展资质管理，而只能以备案制勉强应付，管理的严格程度大打折扣。

第二，根据《立法法》第八条的规定，关于税收的基本制度，只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式予以规定，从而否决了部门规章和部门规范性文件在缺乏上位法依据前提下自行创设税收优惠措施的权力。因而《暂行办法》也无法规定对自愿减排量的买方给予税收减免优惠的措施。

第三，激励自愿减排交易的重要措施之一是规定买方可以将其购买的自愿减排量在配额交易体系中转换为一定量的温室气体排放配额，以满足企业发展的排放需要或者用于增值后的出售。而这一措施实施的前提是上位法已经创设了完备的温室气体配额交易制度。然而在我国目前还没有一部法律、法规设立温室气体配额交易制度.《暂行办法》对此也只能望洋兴叹。

可见，仅依靠《暂行办法》的规定仍然难以推动自愿交易市场的发展，我国仍需要不断完善自愿交易立法。目前，国家相关部门正在推动《应对气候变化法》的研究和起草工作，笔者认为，该法应当承担起搭建自愿交易立法基本框架的重任。

（二）《应对气候变化法》关于自愿交易的框架内容设想

关于自愿交易，《应对气候变化法》应当对以下几个方面的内容进行创设性和框架性的规定：

1。明确规定国家鼓励温室气体减排量的自愿交易。关于自愿交易的法律规定，其内容主要是鼓励和刺激自愿交易的开展，因而需要首先在该法的总则部分表明立法者对自愿交易的基本态度，即明确规定国家应当通过制定、实施税收、财政等方面的措施鼓励温室气体减排量的自愿交易。这样一条规定的作用在于为法律、法规规定具体的鼓励措施提供立法依据。

2.建立从业机构的资质和从业人员的职业资格管理制度。自愿交易中的从业机构主要包括对自愿减排项目进行审定的第三方机构、对自愿减排量进行核证的第三方机构和交易机构。如前文所述，上述从业机构对于自愿减排量的准确性、真实性和自愿交易市场秩序起到至关重要的作用，因而国家管理部门必须对其从业能力进行严格把关，并对其日常从业行为进行严格的规范化管理。因而有必要对从业机构实施资质管理，设定严格的行业准入条件和监督管理措施。而根据我国《行政许可法》的相关规定，在我国的法律体系中，只有法律和行政法规可以设定需要在全国统一实施的资格、资质类的行政许可，因而《暂行办法》作为部门规范性文件无权对从业机构的资质进行设定。在此，《应对气候变化法》作为全国人民大表大会常务委员会发布的法律，有权根据《行政许可法》的授权对从业机构的资质进行设定，并规定相应的监督管理措施。

从业机构要具备相应的业务能力，必须具备一定数量且具有相应业务素质的专业技术人员，因而还需要对从业机构中从事审定、核证等技术工作的从业人员进行职业资格管理，确保只有符合一定职业资格条件的工作人员才能够从事自愿减排项目审定和自愿减排量核证等技术性要求较强的工作。而这也涉及资格、资质类行政许可事项的设定权限，根据《行政许可法》的相关规定，只有法律和行政法规可以予以设定。因而这也应当成为《应对气候变化法》规范的重要内容之一。

关于资质和职业资格，法律除了设定相应的许可事项之外，还应当规定监督管理和处罚的措施。对于违反从业管理规定的从业机构和从业人员，除了处以一定数额的罚款处罚之外，对于违法情节严重的，还应当吊销资质或职业资格。只有如此严厉的法律责任规定才能给从业机构和人员施加一个“紧箍咒”，促使他们依法从事相关业务行为。而根据我国《行政处罚法》，只有法律和行政法规可以设定吊销、暂扣许可证照的行政处罚和多于3万元的罚款处罚。因此，《应对气候变化法》应注重立法内容的完整性，在创设相关行政许可事项的同时还应当配套规定严格的法律责任。

3.对自愿减排量的买方规定减免税条款。在自愿交易中，买方一般缺乏购买减排信用的积极性。而一个市场的正常运作则需要买卖双方的积极参与，缺乏一定数量买方的市场必定无法长久持续存在。因而如何刺激买方购买减排信用的积极性应当是《应对气候变化法》在立法时重点考虑的内容。笔者认为，对买方实行减免税优惠是一个重要的经济刺激措施。对于自愿购买减排信用的企业，可以考虑给予企业所得税方面的优惠，或者将来对企业征收碳税时，可以考虑对此类企业减免一定的碳税。限于《立法法》所规定的立法权限和部门职责的分工，发改委制定的《暂行办法》无权涉及税收优惠措施，因而《应对气候变化法》有必要对减免税条款进行规定。

4.对自愿减排量的买方给予减排量转换碳排放配额的奖励。对自愿减排量买方的经济激励措施，除了税收优惠外，还可以包括对其给予减排量转换碳排放配额的奖励。也就是说，买方自愿购买的减排信用除了可以用于中和自己的碳排放之外，还可以通过一定的换算方法，转换成将来实施的配额交易中的碳排放配额。我国台湾地区目前自愿交易的参与比例达到56%，一个重要的诱因是“进行了自愿减排的企业，对于过去减少的碳排放量，在台湾地区未来实施‘总量控制与交易制度时，可给予碳排放权配额奖励”Ⅲ。因而如果《应对气候变化法》能对此作出规定，必定会对我国自愿交易市场带来巨大的推动作用。

三、配额交易的立法框架

配额交易立法应当是我国碳排放交易立法的主体和重点。如前文所述，尽管我国目前还不具备立即启动全国性碳排放配额交易市场的条件，但立法应当首先为将来配额市场的运行提供良好的法制环境。笔者认为，关于配额交易，《应对气候变化法》应当对以下框架内容进行规定：

（一）为碳排放行为设置行政许可

对于配额交易，立法首先要解决的问题是创造配额。目前在我国，碳排放行为没有受到任何法律的制约，因而是随意的、自由的。但配额交易的前提是碳排放行为受到了法律的限制，变得不再自由，只有具有配额的人，才能够排放相应配额的碳。当一种物品具有稀缺性时，才可能具有交易性和流动性。配额交易实际上是对碳排放权利的交易，交易的物质载体就是碳排放许可证。因此，《应对气候变化法》应当对碳排放行为设置行政许可，规定只有通过行政审批，获得相应碳排放配额的企业和其他单位，才能够从事碳排放行为。

另外，我国《行政许可法》第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”因此，《应对气候变化法》还应当明确规定通过行政许可获得的碳排放配额可以转让，只有这样，才能为配额交易扫清违法性的障碍。

从法律权利的角度来看，设置行政许可，其实质是赋予行政许可申请者以一定的权利。在碳排放许可中，许可申请者获得的就是碳排放权。该权利意味着权利主体可以在法律规定的额度内排放温室气体，维持自身一定的生产和经营行为。同时，这样的规定还意味着权利主体可以在自身不需要此项权利的时候，有权将该权利转让给其他社会主体并获得相应的收益。因而法律为碳排放行为设置行政许可，明确碳排放权，也就确定了碳排放权交易所产生的收益的归属，而这是开展配额交易的前提基础。

（二）明确配额交易的适用范围

由于化石能源的广泛使用，碳排放行为是社会经济发展不可或缺的因素，各行各业的发展乃至个人的日常生活都离不开碳的排放。虽然为碳排放行为设置行政许可非常必要，但该行政许可的适用范围不可盲目扩展至社会生活的各个领域，否则会对正常的社会经济发展带来严重的阻力。因而有必要通过法律的形式对碳排放许可证的适用范围作出明确限定，该限定内容实际上也就成为配额交易的适用范围，因为只有受到许可配额约束的企业才有交易配额的积极性和可能性。对此，我们可以参考欧盟实施欧洲碳排放交易体系（EU ETS）的相关经验。欧盟关于碳排放交易体系的2003/87/EC号指令中，以附件的形式列明了应当参与排放权交易体系的工业活动的种类，包括能源活动（Energy Activities）、黑色金属的生产及加工（Production and Processing of Ferrous Met-als）、矿业活动（Mineral Industry）及其他活动。此外，2008年欧盟议会及欧盟理事会通过了指令2008/101/EC，对2003/87/EC号指令进行了修订，将航空业纳入了欧盟排放权交易体系。

之所以能够通过排放交易的形式削减温室气体排放，主要在于各行业、企业之间存在减排成本方面的差异，因而参与减排的行业、企业越多，就意味着寻找减排成本差异的空间越大，交易的机会也就越多。因此对碳排放行为进行行政许可的范围，既不能过大，也不能过小，否则会导致交易的行业、企业数量不足，交易机会偏小，交易难以进行。对此，可以从我国开展的排污权交易试点中吸取经验教训。有学者认为，我国过去开展的城市排污权交易不成功的主要原因以及二氧化硫及水体污染物排污权交易存在的主要问题之一均是试点范围过小。因而为确保足够的交易数量，并考虑对实际碳排放量进行监测的难度，笔者认为碳排放许可证的适用范围应当涵盖能源、石油化工、黑色金属冶炼、水泥、玻璃、陶瓷、造纸和自行使用较大功率内燃机作为生产动力的其他企业；此外，为了积极应对欧盟碳排放交易体系将国际航空业和国际海运业纳入适用范围，我国《应对气候变化法》也应当将航空业和海运业纳入碳排放许可证的适用范围，以促使欧盟对我国航空业和海运业实行豁免。

（三）对配额实行总量控制

确定具体明确的碳排放总量控制目标是配额交易的基础，配额交易的实质是确保碳排放总量控制目标得以实现的前提下，以最低成本的方式实现碳减排。因而法律在确立配额交易制度之前，必须首先对一个国家或地区的碳排放总量控制指标进行明确。对于我国的《应对气候变化法》来讲，这一点也不例外。但如前文所述，受我国目前客观情况的约束，我国现阶段无法明确国家的碳排放总量控制目标，这一状态要至少持续至《京都议定书》第二承诺期结束时为止。这无疑提高了我国实施碳排放配额交易的难度。

然而，对于实行总量控制，我国并非没有指标可以遵循。在能耗计算方面，无论是各级地方政府，还是各类企业，都较为习惯运用标准煤体系，计算自己的能源消费总量或节能量。无论是政府，还是学者，大多对标准煤体系的运用持肯定态度。如有学者认为，在中国运用市场手段控制碳排放，其具体方式不是碳排放配额交易，而是未来可能出现的节能量交易。目前，“十二五”能源消费总量控制目标也已提出。然而关于以何标准进行总量控制，现在还没有明确的官方结论。但这不能成为阻碍气候变化立法的理由，不管怎样，总量控制都是构建碳排放配额市场的前提基础。笔者建议，《应对气候变化法》对总量控制的要求应当进行规定，但可以不对总量控制的具体指标进行明确，相关内容可以授权国务院规定。这样可以有效满足构建碳排放配额市场对立法的需求，避免因个别问题而拖延整个立法进程。

（四）配额的初始分配

配额的初始分配方式包括有偿和无偿两种，有偿分配主要是指拍卖的形式。在经济学上，拍卖是贯彻“污染者付费原则”的最好形式，因为它公平、透明地给予了所有企业获得排放权的机会，不易滋生权力寻租，而且能够向企业释放出清晰的价格信号，将温室气体排放量与企业的生产成本相挂钩，促使企业投资减排措施。“然而，有偿分配的方式增加了企业的直接支出，容易引起企业抵触或者逃离排放交易体系。”因而，从减少企业抵触情绪、尽快建立排放交易体系的角度来看，在市场创设之初无偿分配是较为妥善的配额分配方法。以欧盟碳排放交易体系为例，该交易体系创设之初，欧盟并没有采用理论上最为完善的有偿分配方法，而是以企业自行申报的历史排放量为依据进行无偿分配。其主要原因就是“为了获得企业界对建立排放交易机制的支持”，“从结果上看，欧盟对企业的妥协，换来了欧盟排放交易机制的快速启动。”而到了欧盟排放交易体系实施的第二阶段，允许有偿拍卖的份额比例从第一阶段的不能超过5%提高到了10%，从201 3年开始实施的第三阶段，拍卖将取代无偿分配成为配额分配的基本方法。

欧盟的做法对我国《应对气候变化法》的立法具有重大的启示意义，笔者认为，通过立法在我国建立碳排放配额交易市场之初，为了换取企业界的支持，也可以暂时实行初始配额的无偿分配方法，待政府和企业已经习惯于配额交易，并习惯于将碳排放作为企业决策的重要内容之一时，可以逐渐转换为有偿分配。但我们同时也要注意吸收欧盟在此问题上失败的教训，避免重蹈覆辙。在无偿分配的问题上，欧盟主要犯了两个严重的错误。第一是错误地估计了市场对无偿分配的配额的需求总量，再加之欧债危机的影响，使市场上可供交易的配额总量远大于实际需求，造成2008年配额价格“自由落体式”的下滑，从30欧元跌至几欧分。价格过分缩水，严重打击了排放配额的流动性，使市场机制在温室气体减排中的作用大打折扣；第二是使用了不公平的无偿配额分配方法。欧盟所采用的无偿配额分配方法是“祖父式”分配方法（Grandfather），是基于管制对象历史碳排放水平来分配配额的方法，根据这样分配方法，历史上碳排放多企业获得的排放配额也多，而历史排放数据小的企业获得的排放配额也少。这种分配方法对于采用较新减排技术和设备的新企业来讲不公平。相比老旧企业，很多新企业所采用的生产工艺和碳减排设施与技术都较为先进，其历史排放量相对较低，因而可以获得的免费初始配额就相对较低；同时，由于技术和设备相对先进，其减排空间也相对较小。而老旧企业因为历史排放基数大，可以获得更多的免费配额，同时由于其生产工艺、设备等均较陈旧，因而其较容易实现碳排放总量的下降。这意味着，这些对于气候不是很友好的老旧企业对碳排放配额的需求要远远小于那些生产工艺技术相对先进的新企业，但其反而可以获得更多的免费配额，甚至可以大量有偿出售其免费获取的配额；而新企业则不得不需要花费大笔资金从碳排放交易市场上购买自己所需的配额。对于新企业而言，祖父式的无偿分配方法显然不是一种公平对待的分配方法。

不仅如此，欧盟从2012年1月1日起将国际航空业也纳入到了欧盟碳排放交易体系之中，包括我国33家航空公司在内的2000多家世界各国的航空公司都被强制性地纳入该交易体系。在此，祖父式的分配方法将其不公平性进一步扩展到发达国家与发展中国家之间，“对高速成长的发展中国家（包括中国）的航空公司非常不利”。可见，祖父式的分配方法也违反了《气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的共同但有区别的责任原则。故此，在我国《应对气候变化法》的立法中，应当尽量避免使用基于历史排放数据的祖父式无偿配额分配方法。

对于具体如何分配初始配额，是配额管理的具体问题，随着管理目标的和市场情势的变化，为了保证配额的稀缺性，其分配方式有可能随时发生变化，因而此具体内容不宜由《应对气候变化法》予以直接规定。但在此问题上，《应对气候变化法》可以对初始配额分配的原则要求作出规定。笔者认为，这些原则可以包括以下几项：谨慎分配无偿配额原则、逐步缩小无偿配额所占比例的原则和公平分配初始配额的原则。

所谓谨慎分配无偿配额原则，是指国家主管机关应当在充分调查并掌握充足数据的基础之上，结合国民经济和社会发展的需要，对无偿配额的总量进行谨慎预估，以确保配额的稀缺性。逐步缩小无偿配额所占比例的原则是指根据“污染者付费原则”的要求，国家主管机关应当逐步用配额有偿拍卖的形式代替无偿分配，使配额在分配之初就能向排放者传递清晰的价格信号，督促其投资于节能减排。公平分配初始配额原则是指无论是有偿抑或是无偿分配，都应当确保社会主体在获得配额方面具有平等的地位。

由公平分配原则所决定，我国在无偿配额的初始分配上不应实行祖父式的分配方法，可以借鉴使用基准式（Benchmark）等更加公平的方法。在无偿分配方法的选择上，欧盟之所以选择不尽公平的祖父式方法，重要原因之一在于欧盟碳排放交易体系在创建之初时间紧迫，要求一个简单易行的方案，而相比基准式方法所要求的繁琐的基础数据采集和行业基准的确定等要求，祖父式方法以企业自行申报历史排放数据为基础，操作起来简单、易行，实施的成本小。这启发我国在运行碳排放交易市场之前，应当尽早开展企业相关数据的调查和行业基准的研究工作，以便为碳排放交易市场的运行提供充分的数据支撑。

（五）构建碳排放监测、计量、统计、报告和核证体系

碳排放交易的主体包括买卖双方和国家主管部门，但仅有这三方还无法构建完整的交易市场体系。碳排放交易市场中的交易客体——碳减排量（减排信用）、碳排放配额都是虚拟商品，交易的真实性和有效性完全建立在对碳减排量和碳排放量的准确监测、计量、核证和统计上，因而从事监测、计量、统计、报告和核证等服务的第三方中介机构是碳排放交易市场中不可或缺的主体。

我国《应对气候变化法》在立法中应当注重构建完善的监测、计量、统计、报告和核证体系。对从事相关服务的第三方中介机构设定高门槛的行业准入条件，规定严格的从业守则和监督管理措施，并辅之以严厉的法律责任条款。具体可以通过设定行政许可的方式，对相应机构实施审批制和核准制管理。同时，还应当建立国家主管部门的监测队伍，时时监测企业排放温室气体的行为，确保其排放行为符合排放许可证的要求。

此外，还应当规定信息公开和公众参与条款，碳排放量的监测、计量和核证数据，应当时时通过国家在线交易平台予以公开，这样不仅方便碳排放配额的交易，还有助于公众监督。

（六）对超过配额排放温室气体的行为规定严厉的法律责任

配额交易能否顺利实施，在很大程度上取决于配额的“强硬度”。如果企业超过配额排放温室气体，而国家不能给予严厉的法律制裁，则企业会选择宁可违法排放温室气体也不到市场上购买排放配额。这样配额交易就不能对减少温室气体排放起到应有的作用，因而我国《应对气候变化法》应当对超过配额排放温室气体的行为规定严厉的法律责任，使企业承担法律责任的成本支出大于购买排放配额的成本支出。

在法律责任的规定方面，我国法律的表现一向比较谨慎和保守，尤其在涉及处理经济发展和环境保护的关系方面，立法者总是生怕法律责任过于严苛会对企业和社会经济发展带来妨碍。因而法律责任的条款一般比较“软弱”，主要体现为对违法排污行为的处罚偏轻。但鉴于我国目前在节能减排方面承受的巨大压力，在《应对气候变化法》的立法中，我们必须摒弃这种不正确的观念，通过严格的法律责任设置确保碳交易的顺利实施和节能减排目标的完成。

具体来说，《应对气候变化法》在设置法律责任条款时应当遵循以下原则，即不能让违法排放者通过违法排放行为而获利，否则有利可图，会促使企业宁可违法被罚也不选择守法行为。在处罚方式上，可以借鉴欧盟的经验。欧盟关于排放交易的指令（2003/87/EC）第16规定，各成员国应将每年4月30日之前没有提交足够的配额以弥补其上年度温室气体排放量的经营者名单公布，并对它们处以超额排放的处罚，并且缴纳罚款不能免除其从下一年度分配的配额中提取相应数量数额弥补其超额排放的义务。关于罚款的金额，在第一阶段的三年期间采取较轻的每吨二氧化碳40欧元的处罚，从第二阶段开始，罚款额升至每吨二氧化碳100欧元。

四、结语

《应对气候变化法》是我国构建碳排放交易市场的基本法律依据，该法应当搭建起完整的碳交易制度框架。碳交易市场所涉及的法律操作问题非常繁多，不可能在《应对气候变化法》这一部法律里找到全部的答案。根据我国的立法习惯，全国人大及其常委会制定的法律一般仅就法律实施中重大且具有相对稳定性的问题进行规定。就碳排放交易体系而言，《应对气候变化法》应当对其中行政许可、行政处罚和诸如允许配额交易、总量控制、配额初始分配等原则性问题做出规定，这样就能搭建起较为完整的制度实施框架，可以为碳交易市场的启动和运行提供充分的法律依据，扫清法律障碍。在此基础上，国务院和国务院相关主管部门就可以依据职权制定相应的行政法规和部门规章，构建起完善的碳交易立法体系。

（责任编辑 徐丹）