当前改革需要中层设计

储建国

有学者提出成立改革委，专门研究以后的“顶层设计”。给人的感觉是似乎前三十年改革完全是摸着石头过河，走到哪算哪，现在需要设计个系统的方案，以指导未来的改革。这个建议需要仔细推敲，谨慎对待。

首先，不能简单地用摸着石头过河概括以前的改革。中国的改革一直有比较强烈的顶层设计意识，“总设计师”的称号并非虚言。在初期改革者那里，改革所要针对的主要问题，所要达到的主要目标，所要经过的主要阶段，所要采取的主要方式并非那么模糊。只是改革者为了减少阻力，有意采取了模糊的说法。

其次，改革初期，“改革”没有像后来那样被视为理所当然，要不要改革是一个重大的抉择问题。这时候，成立体改委具有政治风向标的意义，对于强化改革意向，凝聚改革力量，起到了重要作用。

第三，需要承认，改革初期，具体应该怎么改，大家心里大都没底。少数比较自信的改革者对于改革过程的复杂性和艰巨性估计不足。有的人过于理想化和简单化，以为搞个改革方案，依靠政治权威的支持贯彻下去，就大功告成，中国的面貌就会焕然一新。这种改革幼稚病恰恰会断送改革。

当今，“改革”这个词在老百姓心中的魅力大不如前，改革过程被很多人视为少数人的掠夺游戏。这时候成立一个改革委并不具有政治加分的作用，也无法像改革初期那样凝聚到更多支持改革的力量。因此，相对来说，一些地方官员的微改革是比较接地气的。然而，“地气”不一定是“好气”。改革需要地方官员去解决一个个具体问题。但一旦碰到涉及关键权力和利益的问题时，搞微改革的人大多会绕着走。更不用说全国不会自发地产生那么多改革式官员了。

中国当前的改革所面临的主要任务是如何在保证经济可持续发展的同时，有效化解长期积累，甚至日益激化的社会矛盾。这种改革的风险的确比较大，如果鲁莽地推行某种全国性的一揽子方案，可能会适得其反。但只靠基层性或边际性的微改革，又只能产生搔痒的感觉。

这时候，以一定规模的行政区域为单元，在大政方针统一的前提下，相对自主地进行突破性改革，或许是当前阶段值得考虑的策略性选择。这种行政区域以一个省或一个市比较合适。中国人口多，这样的行政区域相当于世界上普通国家的规模。在这种改革思路下，“顶层设计”不妨更多地调整为“中层设计”。

要保证“中层设计”取得成功，需满足三个条件：

第一，中央需要确定好顶层改革战略，设定好中层改革界限，这个界限需要有合适的弹性，让中层改革者有比较充分的发挥空间，往左往右都能走出一定的距离。

第二，“中层设计”下的改革方案需要具备一定的系统性，不是零打碎敲式的微改革。需要针对该区域的全局性问题设计长期性解决方案。这需要地方政治家的深思熟虑和强力领导。

第三，需要在高层、中层和基层之间形成良好的互动机制。高层一方面需要容忍中层探索的失败，另一方面要及时有效地肯定和推广中层探索的成功经验。中层设计不能闭门造车，需要在总结基层实践经验的基础上设计方案，同时通过扩大民主的方式来完善方案。改革方案形成后，需要在与基层的良好沟通中予以实施，对反馈的問题做出及时回应。这一点是非常重要的，因为中层政治权威无法同中央相比。

中层设计也有弱点，那就是对既得利益缺乏足够的政治对抗力。不过，这可能强化中央推进民主的意愿，引入更多的平民力量来阻止地方领导者把改革拖往维护既得利益的方向。

（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授）

责编/刘建 美编/李祥峰