从政府职能的视角分析服务型政府的构建

杨威

摘要：在社会转型期，社会主义市场经济体制不断完善，中国政府职能模式将从管制型走向服务型。构建服务型政府是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，不断完善社会管理和公共服务，以保障和改善民生。因此，必须提高政府工作人员的素质、完善政府、社会组织与公众的互动，改善政府决策、监督机制。

关键词：政府职能 构建 服务型政府

随着社会主义市场经济体制的不断成熟和完善，中国政府职能在经历转型期后，将迈入政府职能的现代化阶段，在职能实现模式方面，将从管制型走向服务型。这就要求政府机构管理更加规范、透明、低成本、高效率，服务更加积极主动、便捷经济、公平公正，实现政府、社会和公众三方良性互动。

一、服务型政府的内涵

我国学界对服务型政府的涵义尚在讨论之中，并且认识分歧较大。有学者认为，服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的，又与其公共利益相关的非排他性服务的政府，我国著名学者张康之教授认为服务型政府是“把为公众服务作为政府存在运行和发展的根本宗旨的政府。”[1]综观理论界对服务型政府的界定，可概括以下几种观点。一是权力说。从政府权力来源的角度看，服务型政府是民主政府。即代表人民利益、以民为本的政府。政府的权力来自于人民的授予，人民的利益是至高无上的。因此，法制化要求政府的行为必须法律化规范化，依法办事、公正执法。[2]二是职能权限说。从政府职能的权限看，服务型政府是有限政府，即由以往的“全能政府”向“有限政府”转变。根据法治之精义，市场经济条件下的服务型政府的权力是有限的，政府的权力主要集中在公共领域，政府的职能必须遵循于法律规制的范围和方式来行使，不能僭越法律造成对私域的侵害。[3] 三是职责效益说。服务型政府必须树立责任意识，忠实履行公民给予的责任和义务，对行政行为的后果负责，它应该是一个专注于公共服务的高效、灵活的政府。

综合以上观点，笔者认为，服务型政府应是在科学发展观的指导下，坚持社会本位、公民本位，遵守社会民主秩序，弘扬公平正义，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以服务为宗旨并承担相应责任的政府。

二、构建服务型政府的必然性

（一）建设服务型政府是政府职能转变的必然要求

中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，促使政府的经济职能从直接微观管理向间接宏观调控转变。计划经济体制下，政府是“全能政府”。市场经济体制下，国家对经济只是实施宏观调控，社会在法律规范下有相对独立的空间，政府行政机关承担的职责相对有限。政府不再过多地对市场进行不必要的干预，而是通过规范市场秩序来维护市场竞争活动的公开、公正，对市场实施有效、必要的宏观调控，让市场主体独立承担经济后果。通过为市场、企业和公民提供各种公共服务来促进生产要素的流动，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合，这样有利于社会主义市场经济沿着健康的轨道发展。

（二）建设服务型政府是参与国际竞争的客观需要

随着经济全球化进程的加快，我国经济将全方位参与国际竞争，并且竞争日趋激烈。建设和谐社会，强劲的经济实力是基础。这就要求政府规范管理，降低成本，提高效能，从而吸引国际上的人才、资金、技术投入到中国市场，促进我国的经济发展。同时，国外发达国家都注重建立完善的公共服务制度，使公民平等地享受到政府提供的公共服务。如，丹麦、意大利、瑞典、英国等国大的医疗保险覆盖率已达100%，养老金基本上覆盖全体雇员。而我国各级政府的公共财政体制尚未完全建立起来，因此，政府对公共服务的投入远不到位。我国政府用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务和社会保障的费用明显偏低。[4]因此，为了参与国际竞争，我国政府必须加大公共服务力度。

（三）建设服务型政府是人民群众的迫切愿望

随着社会进步，公民文化生活水平的提高和政治民主的推进，公民的社会意识、政治参与意识逐渐提高，公共需求尤其是数量庞大的弱势群体的基本生存、就业、医疗、教育等需求呈現快速增长。而满足这些公共需求的公共性产品供给严重不足和公共服务不到位，并且我们中国传统政治文化中的“官本位”思想对现实中政府管理的影响依然存在，政府组织和政府官员存在滥用公共权力，进行权力“寻租”，大搞“政绩工程”等问题，忽视公民的公共需求，使社会公民很难从经济增长中分享福利。因此，构建公共服务型政府，是增强政府的服务意识、责任意识，切实解决好民生问题的必然选择。

三、构建服务型政府的路径选择

（一）提升服务水平，建设高素质、专业化的公共服务人才队伍

构建服务型政府，要优化服务人员。政府工作效率的高低，关键在于公务员的素质。各级政府都应加大对公务员的教育培训力度，提高公务员的素质和能力，同时还应在控制公务员数量、优化公务员结构上狠下功夫。对公务员进行政治、理论、文化方面的培训学习。建立严格的公务员选拔制度，严把“入口”，确保选人用人的质量。还要建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、与贡献相适应的激励机制，积极推行辞职、退休制度，把公务员队伍建设纳入制度化、规范化、法制化轨道。[5]政府应该制定严厉的奖惩措施，对于表现好的人员，部门给予其物质或精神上的奖励；否则，将受到严厉的惩罚。

（二）建立政府、社会组织与公众的互动机制

政府为社会提供的是公共服务，而社会的公共服务是多元的，就需要政府与社会组织和民众之间建立互动组织。如果没有社会组织和民众的参与，很可能导致公共服务的供需不平衡。政府应该打破垄断服务，倾听多种声音，让社会公众多方参与到政府的决策中。政府的公共服务应以公众的意志纳入到政府的决策系统。衡量公共服务的绩效也应以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，才能促进政府公共服务质量的提高。政府通过民众的反馈，充分调研，制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准，并严格监督执行，并建立公共服务资格认证和登记制度。社会组织按照行业服务标准提供规范的公共服务，对服务性收费应当按照投入成本制定收费标准并对外公布，接受监督，属于营利性部门的应当作为企业形成政企关系。公众有权利在平等公正的基础上获得公共服务，了解公共服务内容和收费标准依据，提供公共服务的组织不应拒绝和隐瞒，同时对公共服务提供中的违规行为，有权利向政府部门提出控告，获得损失赔偿，政府承担监督责任。

（三）逐步建立政府建设的长效机制

政府建设机制主要包括决策、监督、问责和考评四个方面的机制。政府的公共服务应以公众的意志为基础，政府提供什么服务，怎样提供服务，应当事先听取公众的意见，让公众的意见纳入到政府决策系统。公众的意见包含了他们的需求，政府可以以民众的需求来提供相应的服务。达到让公众满足的目的。完善监督制度，扩大公众参与监督的渠道，没有监督，就没有压力和动力，公众参与监督，可以促使政府产生危机意识，政府才能最终从人民群众的意志和愿望出发来制定行政决策。只有人民群众参与政府管理，才能有效扼制行政腐败，最终才能维护和实现人民群众的根本利益。[6]建立责任追究制度，集体决策要分清个人责任。这样无形中给政府工作人员以压力，使他们能够更好的完成自己的使命。改进绩效考评制度，衡量公共服务的绩效也应以社会评价为主，以服务对象的评价为主，这样才能促进政府公共服务质量的提高。

十八大报告明确地提出要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，这句话，体现了民生问题最重要的五个方面。民生问题已经影响到社会生活的各个领域，如不及时解决，将会威胁到社会稳定，民族团结，小康社会与和谐社会的实现。正如温总理在答记者问时所说：“只有把人民放在心上，人民才能让你做在台上。”建设服务型政府，是解决民生问题的一个关键棋子，给民生问题的解决带来了希望。政府所做的公共服务关系到广大民众的切身利益，如果政府能很好的落实这些服务，民生问题将会得到很大而改善。