我国土地收益分配机制存在的问题及改革建议

彭朝冰

土地收益是在土地利用过程中，集体和国有土地使用权出让、转让、租赁以及在土地不动产上课税立费使各个利益主体取得的收入。在我国现行制度安排下，土地收益的主要来源包括地租收入、地价收入、地税收入以及地费收入。土地收益分配包括国家或政府通过土地征收所获取的农地非农化收益的分配，通过出让、租赁等市场手段获取的土地所有权收益的分配，以及利用土地税费等财税手段所集中的土地收益在各级政府之间的分配。

我国现行的土地收益分配机制初步实现了土地从无偿使用向有偿使用的转变，在一定程度上凸显了土地的价值，土地的租、税、费及价格也起到一定的调节土地市场的作用。然而，也出现了一系列负面效应。

土地收益分配机制存在的问题

地方政府过度依赖土地财政，农地非农化加剧

土地出让金实质上是一定年期内地租现值的总和。在这一点上，出让金、批租制也可以看作是收取地租的一种形式。

1994年财税制度改革后，并未很好解决地租地价分配问题。首先是地方政府过度依赖“土地财政”。据统计，2012年，全国土地出让金高达2.69万亿元，占当年地方财政收入的31%。比2011年降低了7个百分点，但依然处于历史较高位。实际上，从2002年开始，全国土地总收入占比就高于20%，一直在波动中上升，期间有几年，该比例甚至一度超过50%，2010年甚至达到76.6%，对地方财政收入起着不可或缺的作用。然而，这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

其次是农地非农化加剧问题。由于地方政府以土地作为资本“原始积累”的手段来满足区域经济发展的需要，由于滥用征地权以及征地补偿标准偏低等原因，没有体现集体土地所有权转让的价值。这种非市场化的行为导致农地转非农用地收益分配形成的土地收益“大头在下”的分配格局，“激励”地方政府积极进行农地非农化，地方政府耕地保护动力缺失。

地税分配中重流转轻取得和保有

自1994年分税制改革的逐渐完善，我国的地税收入基本上形成了土地使用权取得、保有、流转为主要环节的土地税收体系。然而，我国现行的土地税收体系仍存在税负结构不合理，重流转轻取得、保有的问题。如土地转让环节需交纳契税、印花税、增值税、营业税、所得税、城市维护建设税等，总体税负平均水平达15%，过重的土地流转税使土地经营者获利较少，大量存量土地难以进入市场，造成土地供应不足，影响了土地二级市场的发育。而土地的取得环节的耕地占用税过轻，最多10-20元/平米，土地持有环节的城镇土地使用税以大城市为例仅有1.5-30元/平米，且不少地方甚至尚未开征，造成耕地的大量侵占、闲置与浪费。

地费分配中以费代税、以费挤税

在我国有关法律、政策及地方各级政府目前收取的土地费中，土地复垦基金、新菜地开发基金、农业重点开发基金等具有税收性质，外商投资企业土地使用费、城镇和工矿区以外的国有土地使用统筹费等未纳入土地使用费，存在以费代税现象。政府的土地收益中土地税仅是其中很小的一部分，因为税收归国库，构成预算内收入，而且地方政府与中央政府的税权分布不平衡，地方政府的积极性不高，地方政府的土地收益更多的以各种费的形式取得。据估计，我国城市土地相关的收费少至十几项、多至72项，其中一些费用构成预算外收入，因此，一些地区、部门在利益驱动下，乱收费现象严重，正常土地税收受到冲击，出现了以费挤税现象。

土地收益分配机制的改革建议

2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范土地使用权出让收支管理的通知》，对土地出让金的收入范围与征收管理、实行“收支两条线”管理、规范出让金收入使用范围等做出详细的规范要求，应当说是这一土地收益分配的新机制是中央破解耕地保护难题的一剂良方。

规范土地收益的使用范围 ，实行“收支两条线”管理

明晰和规范新增建设用地土地收益使用范围，主要包括征地成本（如征地补偿费、土地开发支出）外，重点用于农地保护与民生投入，如社会保障费、粮食安全费用、新农村建设支出等。存量建设用地土地使用权出让、转让等土地收益使用范围大体与上述相同。土地收益全部收缴地方国库，纳入地方基金预算管理，支出一律通过地方基金预算从土地收益中予以安排，实行“收支两条线”，在地方国库中设立专门账户，专门核算土地收益的收入与支出。

构建土地收益地区分配框架，建立耕地保护区域财政补偿机制

耕地保护是确保国家粮食安全的一项重要的、公共利益性质的事项，是中央政府的主要职能，而地方政府出于经济发展的压力，没有保护耕地的利益驱动力。从土地资源禀赋和土地利用的地域分工角度看，客观上存在耕地保有量和基本农田保护的区域差异，因而存在耕地保有量大、建设用地指标少，农用地转用的土地收益和由此获得的地方GDP和税收就受较大的影响的事实。问题的关键是地方政府保护耕地的成本由谁来买单，只能是中央政府。因此，通过对不同区域耕地保有量和耕地安全底线的测算，建立国家层面的基于耕地数量质量保护的土地收益收缴、分配与补贴的地区分配框架，用经济手段调动地方政府耕地保护的积极性，抑制耕地过度减少的利益驱动。

改革现行土地税制，发挥土地税的调节作用

我国土地税制改革总的目标原则是：增加土地取得的税负，提高土地保用的成本，减轻土地流转的负担，抑制土地投机的行为。为此，在取得环节，在耕地占有税基础上增设其他农地占有税，大幅提高税率，采取从价计征的方式，达到农地管制的目的；在保有环节，提高城镇土地使用税税率，改过去的按面积计征为按土地现价计征。设置土地闲置税、农地荒芜税、甚至是土地粗放利用税；在流转环节，适当降低土地增值税税率，鼓励土地流转，对其他流转环节的税种进行必要的梳理与整合，理顺土地税费关系，防止以费代税、重费轻税现象，并降低各种形式的流转税率。

此外，为完善土地收益分配机制，还应在技术、机构与制度法规层面给予配套。在技术层面，强化农地分等定级估价工作、完善土地市场化评估技术标准、建立健全的土地信息系统。在机构层面，进一步推进机构改革，精简人员，实行专业化管理；加强土管、财政、税务、城建及房地产管理等部门的联系，形成互动性办公；特别事关土地收益的分配，应有一个良好的监督与反馈体系，防止地方过度依赖出让土地求发展，同时又要防止中央过度侵害地方权益。在制度、法规层面，加强法制建设，以法治税、以法治费，设立“乱收费乱摊派”以贪污论处的条款，明确乱收费乱摊派的责任主体；进一步完善土地国家优先购买的权利，防止土地收益的流失；加强建设用地的总量控制，供给适度从紧，以实现土地资产的实有价值，逐步建立和完善土地银行制度。

（作者系湖南省国土资源规划院副院长）