政府采购“集中腐败”了吗？

陈宋生 陈海红 陈立欣

分析澳大利亚审计署对三家采购机构的审计，分别是澳大利亚证券和投资委员会ASIC，宽带、通信和数字经济部DBCDE，外交贸易部DFAT。主要针对澳大利亚政府采购中的采购面板实践情况，总结了此次审计报告，以期从中得到一些启示。

[1]背景介绍

澳大利亚政府采购由联邦财务与行政管理部主管，实行秘书长负责制，下设资产管理部、预算部、商业服务部、合作部、财政和电子商务部、议会和部门服务部等6个部门。政府采购的核心原则为物有所值，鼓励竞争、高效、有效、决策问责和透明等原则，都增强和完善了物有所值的概念。在联邦采购指南中，提出需要确保中小型企业拥有适当参与投标机会。政府机构会从中选择一些符合条件的供应商作为入围名单，被称为“采购供应商面板”。采购机构可以从名单中选择若干潜在供应商，要求提供服务。2010年至2011年澳大利亚政府机构签订了79 000多份、价值320亿美元以上的商品和服务合同，采购量巨大。采购过程中，采购机构需要与供应商面板中的供应商订立合同或有效要约，包括：（1）供应商将提供的商品或服务类型；（2）商品或服务的预定价格或参考价格；（3）采购机构以何种方式从供应商处获取商品或服务。近年来，采购政策继续大量运用合作协调采购协议。当对商品和服务的需求具有周期性时，面板是最有效的，面板能通过相互理解、较低成本和共同采购实践等使得机构和供应商同时获利。来自AusTender的现有数据显示，在数量和价值方面，运用面板的采购在全部采购中占了较大部分，说明面板采购得到较大范围的运用。

此次审计，审计署主要是为了评价被审机构对采购面板的建立及运用情况，评价其在采购中是否履行物有所值、高效性、有效性等原则。具体来说，从以下三个方面对被选机构进行检验与评价：首先是否建立一个健全的采购框架以支撑面板采购，包括存在的面板交流和通过面板提供采购指导；其次，是否坚持财务管理问责规定的相关规定；最后，是否建立有效的采购监督和对面板采购通告协议的复审。本次审计挑选了三个执行面板采购的机构，即上文提及的澳大利亚证券和投资委员会ASIC，宽带、通信和数字经济部DBCDE，外交贸易部DFAT。基于现有数据，它们被鉴定为面板的大型使用者。这次审计包括对被审计机构采购过程的选择和辅助性记录的分析。这三个机构中，选出139项采购进行调查。审计署还咨询了供货商面板的代表，获得了他们对于澳大利亚政府采购面板运作的反馈意见，供应商的反馈也包含在报告中，其中包括了大量的中小型企业的代表。此次审计采用审计署的审计标准，审计成本约为56.2万美元。

[2]发现问题与建议

审计调查主要从以下四个方面开展：

（1）采购管理和支持。

检查被审机构的以下内容：采购政策与指导方针、中央采购部门CPU的作用、采购面板对于管理和提供支持的协议、采购培训。中央采购部门CPU是为了向采购提供专家指导和支持而建立的，三家被审机构都设有这样一个CPU，并都对CPU的质量做了正面的反馈。审计署报告了这三个机构采购培训情况，指出ASIC采用网上教学是提高采购培训质量的明智选择。

（2）面板的建立与参与。

审计署需检测被审机构关于面板建立和选择的采购过程和决策，以及它们是否符合相关要求，检测机构完成面板建构的方法。计划建立一个面板，应当考虑与面板运行有关的因素，例如获得商品和服务的范围，供应商合适的数量等，形成面板机构的过程中应当符合相关规定。各机构可以进行公开招标来选择面板供应商。采购面板的建立一般会运行好几年，而且花费很大。对于ASIC、DBCDE和DFAT这三家机构，其采购面板规划书中缺少对以下内容的探讨：商品和服务市场的性质；其他采购选择，包括合作采购；建立和管理面板的含义。金融管理与审计9号（FMA9）规定在与面板供应商签订有效要约协定之前，其开支提案必须通过审批。在审计署调查的13家机构中，仅有7家符合要求。

（3）运用采购面板采购。

建立供应商面板的关键优势是，有效要约的协定可以让机构和供应商签订合同，达成约定的商品和服务，无需同市场进行另外的接触。尽管这样操作具有灵活性，但是通过面板采购商品和服务仍应在与规定要求一致的前提下进行。此外，面板不能用于采购要约协定范围之外的商品和服务。审计发现，DBCDE中2/3的业务通过面板进行采购时未寻求报价或者仅寻求单一报价。ASIC和DFAT相对好一些，不过也只是对1/3的价值超过10万美元采购进行了多重报价。关于物有所值的文件检查提供了采购决策的可说明性和透明度。对于采购样本而言，ASIC、DBCDE和DFAT分别有41%、64%和71%的购买并未充分记录购买是如何体现物有所值的。DBCDE、ASIC和DFAT分别有76%、80%、86%的采购提供正式订单，但大都没有清楚说明采购是否在有效要约范围内。

（4）采购策略、监管和复审。

近年来，澳大利亚政府提倡使用合作协调采购协定。财政管理部在监督政府合作协调采购的使用上扮演重要角色。合作协调采购通常引入采购面板，存在大量提供相似商品或服务的机构面板，采购效率有待提高。2007至2009年间，每家机构都实行了对采购的内部审计，检验其是否符合面板法案、规定以及联邦采购指南。审计每家机构2008～2011年间的合规认证，发现ASIC和DFAT报告了60多项采购缺乏合规性，DBCDE在三个财年中只有4项采购缺乏合规性，包括：缺乏开支提案审批，以及没有满足特定要求。除了对采购活动的常规监管和汇报外，有必要定期评估面板采购带来的效率、效益和物有所值。没有一家被审机构评估了其面板协定带来的效率、效益和物有所值或面板供应商的绩效，也没有任何机构分析了其在多大程度上从建立的面板之外采购了相似的商品或服务。

审计署针对上述存在的问题，提出：

第一，建议机构简洁地记录选择特定供应商的依据，以作为采购物有所值的证据，以增强采购透明度。

第二，为了改进澳大利亚政府采购的透明度，便于分析面板协定下商品和服务的供应，建议财政管理部在报告面板协定产生的合同时，采用有效要约。采购机构复审其指导和实践，并记录这些合同的相关有效要约。

第三，为了评估采购面板是否提供了预期的商业利益与未来的采购协定，建议评估面板生命周期中的效益。

三个机构均同意审计署建议。DFAT认识到考核和评价合同效益的重要性，并已开始增强相关的指导。

[3]案例思考

选择几家单位的同一政策实施状况进行评估，类似于德国的横向审计，也类似于我国的专项调查，可见中外审计也有诸多相同之处。说明我国政府审计中，有些做法也与世界发达国家做法相似，不需要妄自菲薄。

本案例报告并非简单的审计结果的陈述，在详细说明澳大利亚政府采购相关制度与管理方法的同时，概述了近两年政府采购的现状，并据此引出供应商面板在政府采购中的必要性，向读者详细阐述供应商面板的建立和运用，最后详述审计调查结果。报告内容十分翔实，引人入胜。本案例的重点和亮点是澳大利亚政府采购中供应商面板的运用，不仅可以提高采购效率和效益，其管理也有助于提高政府采购的透明度，这是值得借鉴的一种政府采购方式。

发达国家公共采购总规模一般占GDP的10%以上，2011年中国政府采购规模突破万亿元，占国家财政支出近11%，占47万亿元GDP的2%。从支出绝对额来看，我国政府采购规模在全球范围上已位列前茅，但在规范、效率等各方面仍存在一些问题，有待改善，采购面板的运用或许可以避免我国存在的所谓“集中采购就是集中腐败”的状况。

（作者单位：北京理工大学、浙江大学）