评析中国公共政策议程设置的模式

【摘 要】一般来说，社会问题可以通过多种途径进入公众议程和政府议程。而政策议程的建立是使社会问题转化为政策问题的关键一步。本文通过研究国外的学者对政策议程的设置，以及国内学者的观点，试图描述中国政策议程设置的模式及未来走势。

【关键词】公共政策；权威性输出；多元流模型

一、公共政策的界定

要讨论公共政策，我们必须明白政策的含义。《辞海》中这样定义“政策”：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”而政策和公共政策的区别就在于“公共”二字，那么不难理解，在全社会的范围内国家为实现和解决国家事务和公共事务而制定的政策，即为公共政策。行政学的鼻祖，美国的学者伍德罗?威尔逊认为，公共政策是由政治家制定的并由行政人员执行的法律和法规。当然，他从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，这样定义也是与威尔逊持有的政治与行政两分法的观点是相吻合的。

美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对全社会的价值作出的权威性的分配。这样既能突出公共政策的本质，而且引出了一个政治学的假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。

公共政策的研究对象是组织，而政府组织的决策行为是研究公共政策的核心和重点。而对于政策来说，决策、制定和执行，是其中的几个关键环节，尤其制定过程是复杂的、有其价值性和关联性的含义所在。

二、政策议程的设置

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些事情却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括经济资源、财政资源、人力资源、信息资源、时间资源、。换句话说，在做出具体政策之前，政府不得不做出抉择，政府必须进行取舍，争取使有限的资源获得最大化的收益。

社会公众要求政府采取行动去解决各种各样的社会问题，但其中只有一小部分被公共决策者所关注，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

政策议程的建立是使社会问题转化为政策问题的关键一步。科步和埃尔德区分了两种基本的议程——公众议程和政府议程。政府议程是对政策问题进行认定和陈述的最后阶段，决策者对引起他们深切关注的社会问题采取一定行动，并列入政策范围。一般来讲，如果一个社会问题不能够在公众议程上占有一席之地，它就很难进入政府议程。

当然并不是所有的问题都能由公众议程进入到政府议程，从而成为政策问题，出现这种情况有很多的原因，或者是问题本身的性质、规模和影响尚未达到应该解决的程度，或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和公作程序，或是决策者判断失误，或是问题涉及决策者自身的利益等等。当然也还存在特殊的情况，许多问题可能不经公众议程，直接成为政府议程。这是因为高层决策者和专家学者可能根据自己对社会发展变化的研究，主动发现了问题，预见了某些公众没有注意到的问题，直接使问题进入到了政府议程。

根据政策过程阶段理论，政策议程设置是政策循环的起始阶段，是一项政策议题真正受到政策决策者关注并被他们提到议事日程的阶段。在所有关注议程设定的理论模型中，约翰?W·金登的多元流模型已经成为了西方学术界最有影响力的一种解释模型。他认为，政府应该是一个相对有序的政府，问题元流、政策元流和政治元流分别通过该组织，并产生作用。每一条源流都有自己的特性，而当问题流、政策流和政治流汇合到一起时，“政策之窗”就打开了。实际上，政策之窗就是指政策建议的倡导者提出其最为得意的解决方案的机会，或者是促使其特殊问题受到关注的机会。这样社会问题进入到政策议程的机会就大大增加。

另外，美国的学者罗杰·W.科布以诉讼的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型及内在创始型。这三种模型的区分在于驱动力和领导力量的不同。

当然，具体到一个国家或社会时，其并非仅仅采取一种模型来构建其政策议程，而是可能同时采取多种模型，因而在多数国家中，政策议程的建立多呈现出高度的复杂性及多样性。

我国著名学者王绍光教授根据政策议程提出者的身份和民众参与的程度区分出六种议程设置的模型：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。但与毛泽东和邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。譬如，由于网络力量而爆出的“贵州瓮安群体性事件”、“孙志刚事件”、“山西娄烦铁矿山体滑坡事件”等等，都影响了事件的走势，改变了政策本身的做法。

三、中国未来政策设置的走向

王锡锌和章永乐在一篇发表在《中国社会科学》上的论文中，曾用“专家理性和大众参与的双重缺位”来概括当前中国公共政策中存在的问题。我觉得很有启发。学者们和专家们，在面对一些政策问题时，他们往往只能够作为“局外人”的身份出现，他们只能观察到政府政策行为的表面现象，而对于决策者来说，我们很疑惑，他们到底能够在多大程度上在决策之前倾听社会和公众的声音。

但是，随着网络公民民主意识的崛起，以及市民社会的发展，大众、网络、媒体及一些非政府组织、社会团体将会对公共政策的建立和设置产生越来越大的影响，这也是未来的发展趋势。随着市场经济的发展，公民意识日益觉醒，为公民进入公共政策过程提供了必要的条件。

未来的中国应该从几个方面去努力，一方面加强公民参与的制度化建设，提供明确清晰的方法和渠道。我们要大力建设制度性的直接参与渠道，比如说通过听证制度来参与政策制定过程；通过政府信息网站来直接参与政策制定过程。同时加强民间非政府组织的作用。民间的非政府组织和咨询机构由于专业性和利益性的原因，往往对某些政策问题有深入的研究，因此可以有效推动政策的制定和调整。三是政府减少对传播媒介的控制。电视、报纸、杂志和网路作为第四种力量，要发挥其中重要的作用，通过媒体调查和公开披露制造舆论压力，引起有关政府管理部门的重视。

政策的责任不是去教给公民以行为的准绳，也不是让公民自己编制困住自己的准绳，而是要促使公民自己去发现如何有效的处置公民社会中的利益矛盾和价值需求的准绳，从而使政府和公众都能有效的实现个人利益和公共利益的调和。对于目前中国公共政策的现状，中国未来的公共政策发展还需要很长一段路要走。

【参考文献】

[1](美)詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社,1990.

[2]谢明,公共政策导论[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

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[4](美)约翰·w.金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].中国人民大学出版社,2004:165.

[5]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学,2006(5).

作者简介：杨鹏（1989—），男，汉族，山西运城人，现为中国政法大学政治与公共管理学院行政管理专业2012级硕士研究生。