浅析公民参与法律法规草案征求意见的途径

【摘 要】“从群众中来，到群众中去”的群众路线，一直是我国立法的重要指导思想。但在立法实践中，特别是在法律法规草案的意见征求环节中，公民参与立法的积极性并不高，这显然与上述立法指导思想相违背。从拓宽参与途径的角度探究问题产生的原因和解决办法，为推动公民参与法律法规草案征求意见提供可行建议。

【关键词】公民参与途径；法律法规；草案；征求意见

一、公民参与法律法规草案征求意见的主要途径

现阶段我国公民可以主要可以通过七个途径来参与到我国法律法规草案的意见征集中，针对法律草案内容，提出问题，表达个人意见。

（一）参与立法项目建议或法律法规草案稿的意见征集。在立法预告制度中，公民可以以组织或个人名义提出立法建议,经相关审核,具有参考价值的建议将被列人人大常委会立法规划草案。

（二）参与立法调研的形式。对列人常委会会议议程的法律草案, 官方、半官方以及纯民间的组织会进行一系列的立法调研工作,公民可参加其组织的立法调研活动，提出自己的建议，表达自己的意见。

（三）参与书面征求意见的形式。此形式主要针对业界的专家学者。对于常委会初审后的法律草案，常委会相关工作机构会以书面形式征求业界专家学者的意见, 然后将收集的意见整理并反馈给相关委员会和常委会，专家学者可以通过这种形式提出自己的建议。

（四）参与座谈会的形式。公民可以参与法律法规起草环节或审议环节中由法律委员会、有关的专门委员会及常委会工作机构召开的各种类型的座谈会,针对法律法规草案的形成或审议工作提出自己的看法，表达自己的意愿。

（五）参与论证会的形式。此形式与书面征求意见方式针对的公民群体大致相同，为具有专业知识的专家学者。他们可以通过参与此方式对法案中的专业问题进行论证和探讨,提出科学可行的建议，为常委会审议工作提供专业方面的参考。

（六）参与立法听证会的方式。立法听证制度来自于美国，因为针对的公民群体范围广，近两年来发展很快。通过这种方式，公民可以在听证会上就法律法规草案中的争议性问题提供证据，陈述理由，并由具有决定权或裁判权的个人或机关做出裁决和决定。

二、公民参与征求意见主要途径中的现实问题

现阶段公民参与法律法规草案征求意见的主要途径有七种之多，但公民的参与度仍然较低。当然，公众意识的淡薄是原因的一方面，但我们更应该追问，这诸多途径的本身是否也存在这制度或操作层面的问题，以致效果不佳。

（一）立法项目建议或法律法规草案稿的意见征集方式未能法定化。这种方式在地方的立法实践中取得良好的实效，但是我们注意到，立法法等法律中并没有关于这种方式的明确规定。以该方式参与法律草案的意见征集并非公民的法定权利。未能给予公民法定权利，更难以保证公民会以积极的态度参与其中。

（二）立法调研方式的科学系受疑。立法调研由官方和非官方之分，而这两种形式也存在着各自弊端。官方调研主要由法制办组织开展，虽然有强有力的支持，也容易被官方采纳，但其数据的真实性一直被人诟病。是否真正代表民意，一直是这种方式的硬伤。而非官方调研被采纳的可能性是这种形式的软肋，难以被参考也就失去调研原有的目的。而且如果公民知晓自己反映的调研意见难以被采纳，自然积极性不高。

（三）书面征求意见和座谈会的方式广泛性难以保证。现阶段书面征求意见方式主要针对业界的专家学者，是面向小众的意见表达方式，是重要方式，但难以成为主要方式。座谈会虽然从本质来讲这种方式并不是面向专家学者的小众意见表达形式，但在实践过程中，座谈会主要群体还是专家学者及企业的代表，法律法规草案真正利害关系人的比例还是较小，公众参与度较低，此方式还待一步的平民化。

（四）论证会方式受众面小。论证会的形式是面向权威专家学者的意愿表达形式，只有专家学者参与的论证会难以保证一定会形成科学有效的建议。缺乏普通群众意见的学术建议真的有效可行也不一定符合社会现实，相信这些疑问能为论证会的改革提供有价值的导向。

（五）列席和旁听方式缺乏互动。公众可以通过这种方式直接或间接见证公民的意志上升为法律，但是列席的人大代表或公众只有倾听的权利，没有意见表达的权利。这样缺乏表达的参与仅仅是一种单纯的见证而已。那这样缺乏双向互动的参与方式意义还有待进一步探究。

（六）立法听证会的问题。近年来，该形式成为最有发展潜力的途径。立法听证会由于具有公众参与广泛的特点，这两年发展较快，吸引了较多的眼球。自然，这种途径暴露出的问题也受到极大关注。首先，听证内容过浅，由于听证会参与主体水平参差不齐，程序设计不合理，听证会讨论内容内容浅显，效率低，使听证会意义大打折扣。而且听证会参与者确定方法不科学，这些都导致听证会的效率难以得到保障。

三、完善公民参与征求意见的主要途径

对主要途径逐条分析过后，我们不难得出这样的结论：制度本身问题或许正是压制公众参与意识的关键。经过科学调整，才会实现其应有的价值。

（一）关于立法预告、立法调研和书面征求意见的建议。这三种形式运行已相对成熟，经过细微调整即可。既然立法预告已在地方司法实践取得了显著成效，个人建议首先将其列入地方立法，成熟以后可在全国推广。对于立法调研的真实性问题，只要加强对组织单位的监督和增强对结果的重视，其效力自然提高。而书面征求意见形式增强专门性，按照群体分类进行比例调研。

（二）关于座谈会形式的建议。座谈会虽然名义上面向社会全体，但是在实践过程中却出现公众席位被挤占的问题。应该加强对该途经实践环节的监督，确保法律法规草案涉及的相关利害关系人的意志表达途经不被挤占。如条件允许，可采用不同利害关系人集合与分批开会相结合的形式，既保证意志的充分表达，有保证不同意见的分歧点可以被发现。

（三）关于论证会形式的建议。论证会形式主要面向专家学者，但是纯学术观点并不等同于科学可行的实施措施。专家学者受相关条件的局限，难以充分了解社会大众意志。将合理比例的普通代表列入论证会与会者的行列，可以有效减少学术观点与社会现实的矛盾，提高论证会的效率，推动论证会讨论结果的质量提高。

（四）关于列席和旁听的建议。本文前半段已指出该形式的最大弊端—缺乏双向互动。针对这一问题，可在列席和旁听之后增加意见反馈环节。基于对会议效率的考虑，可以根据不同的会议规模采取会后交流反馈与书面反馈的形式，改变以往参与者单纯扮演见证者的角色。

（五）关于立法听证会制度的建议。立法听证会制度应该承担起“公民参与意见征集最为重要途径”的责任。作为一种参与主体最为广泛的途径，需要改进的问题也最多。第一，应该根据以往经验对不同级别听证会的程序做出准确的规定，通过科学的程序保证听证会的效率。第二，采取科学的形式确定与会名额，保证立法听证会参与者的普遍性，建议以随机摇号为主，辅之以其他形式。第三，增强对听证结果的重视程度，建立一套完备的结果反馈体系，通过制度来保证听证结果的有效反馈。

四、结语

综上所处，当前公民参与法律草案征求意见的途径还需进一步拓宽，提高群众参与积极性还需完善制度设计，提高效率，公众参与意见征集的效果才能有所提升。

【参考文献】

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作者简介：赵晓宇（1992—），男，汉族，山东滨州人，西南大学法学院法学专业本科在读。