府院动向

谭翊飞

新政府抓大与放小

2013年3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在第十二届全国人大第一次会议上作了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》（下称《说明》）——广受诟病的铁道部被撤销，食品安全管理、海洋管理中的“九龙治水”格局被打破，改革后，國务院的组成部门缩减至25个。

这是自十一届三中全会召开以来，第七次国务院机构改革。1982年第一次国务院机构改革之后，几乎每隔几年就要进行一次机构改革，其中改革力度较大的年份有1982年（国务院部门数减少39个）、1993年（国务院部门数减少27个）。今年在“稳中求进”总基调下进行了小步改革，正部级单位减少了四个，与公众期待的大部制仍有落差。

正如中央机构编制委员会办公室副主任王峰在记者会上所言：“第一要看条件是否具备，第二要看有没有更广泛的共识，如果这两点有一点不具备，我认为动这个机构就要慎重。”所以，许多改革仍然“在路上”。机构改革触动的是变动单位每个人切身的利益，撤销了正部级单位，那么相应级别的干部就会减少，干部预期的福利也会改变，阻力自然不会小。眼下的改革方案还须等待人大的审批和今后的执行落实。与这些尘埃落定的机构改革相比，尚待改革的问题更值得关注。

与前六次国务院机构改革不同，这次机构改革和职能转变并提，强调政府职能转变是深化行政体制改革的核心。那么，朝什么方向转变职能呢？答案是：理清政府和市场、政府和社会、中央政府和地方政府之间的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性。归纳而言，即“三放”，政府向市场放权、政府向社会放权、中央政府向地方政府放权。三个方面亮点不少：

——向市场放权。改革延续了减少投资经营审批、资质许可和行政收费的思路，并且将机构改革推向深入。过去，不少的机构改革中，机构和人员看似撤了，但是权力并没有下放，不过是换了一个马甲来执行，这个马甲就是附属于行政机构下的各种协会。这些垄断性的组织仍然发挥了“影子政府”的功能，行使过去的行政权力、收取相关的费用，没有真正对市场放权。《说明》要求在行业协会、商会中引入竞争性机制，打破过去的潜规则，等于是将机构改革引向深入。

同时，《说明》要求取消不合理的行政事业收费和政府性基金项目，建立非税收管理制度。近年来，经济下滑、税收减少，地方的各种非税收入反而增加。包括土地出让金在内的政府性基金，非税非费，师出无名，增加了民众负担，扭曲了财税体制，亟待改革取消。

——向社会放权。文件延续对民间组织放开管理的思路，要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。其中重点强调了对提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社会服务等公共服务的组织，加大政府购买服务的力度。过去，民间提供公共服务的和官方提供公共服务的组织享受了不平等待遇，官方的称之为事业单位，享受各种财政补贴和政策优惠，而民间的组织只能自生自灭，即使其服务效率更高。今后的改革则加大对提供公共服务的社会力量的扶持力度，有望打破不平等的待遇。

——向地方政府放权。针对国务院过去对地方管得过多过细的情况，文件要求下放投资审批权、下放生产经营审批权，并大幅减少、合并中央对地方的专项转移支付，增加一般性转移支付规模和比例。

不过，仅仅放权是不够的。按照《说明》的提法，国务院存在的问题不仅仅是管得过多，也包括“应该管却没有管好”，越权和缺位并存。比如对地方下放投资审批权后，可能导致地方盲目投资继续增加，为了避免“一放就乱”，《说明》认为，在紧急情况下中央可以依法采取保障、控制等必要的应急措施。

放权之外，则是加强管理。《说明》中提到了三个重点领域——为避免重复投资和无序竞争，强调要加强土地使用、能源消耗、污染排放等管理，发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用。并且，还特别强调政府要依法行政，加强基础性制度建设，专门提到了统一的不动产登记制度、统一的社会信用代码制度。

上述种种正是按照“该管的管住管好，不该管的不管不干预”的方向进行，抓大放小、依法行政。而目前媒体更关注“放小”，却忽视了国务院的“抓大”。

土地、能源和环保，都是难啃的硬骨头，这些领域改革能否取得突破，事关改革全局。基础性制度建设对于改革的促进作用不言而喻。

对于管理着一个有13亿人口、地区发展极不平衡的发展中大国的国务院来说，“放小”——容易一放就乱，“抓大”——容易管得过多而窒息经济活力。如何在收放之间实现平衡，这考验着新一届中央政府的智慧和能力。