周天勇：用“积极的公平”改善收入分配

张婷

2013年1月，国家统计局在时隔12年后发布了基尼系数，引起舆论热议。2013年2月5日，《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》发布。

2012年，党的十八大报告再次强调“必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。而一度传闻在年底出台的收入分配改革方案再次与人们失约。至此，始于 2004年的收入分配制度改革，已经进入了第10个年头。

同往年一样，收入分配制度改革再次成为过去一年最引人注目的话题之一。舆论对此亦是不厌其烦。从规范公务员津贴和工作收入，到整治垄断企业，再到减税方案，各路人士各抒己见。多位专家曾在谈及这一改革时不禁感叹：“难”。这也成为各方人士少有的共识。

收入分配改革为何如此之难，其成因何在，出路何在？就此，中共中央党校教授周天勇接受了《瞭望东方周刊》的专访。

结构失衡是收入分配差距的重要原因

《瞭望东方周刊》：你认为中国收入差距问题中最突出的问题是什么？

周天勇：中国收入分配差距比较复杂，最大的收入差距是城乡差距。城乡差距主要是农村的低收入人口太多，2011年农村居民人均纯收入只有6977元，城镇居民人均可支配收入23979元，城镇居民收入是农村居民收入的3倍多。

在农村，全国大约36%的劳动力创造了10%的国民生产总值，这是一个天然的差距。这个差距不是体制造成的，也不是分配不公造成的，而是城市化滞后造成的。

城乡结构导致创造财富和分配财富的方式不同。创造财富就是分配财富。在农业生产中，种粮食、分配粮食就是一种收入分配，你创造了10%的GDP，想分配20%、30%，肯定行不通。

进入城市的农民工大部分在40岁以下，40岁以上的进入城市的不多。而留在农村的妇女、留守儿童、老人，天然是低收入人口。这其实是一个历史问题：解放以后，控制农村人口转移，导致农村人口过多，这是解放后的户籍管理制度造成的。像日本、台湾地区、韩国等，战后就让人口自由流动，台湾地区现在农村人口下降到5%了，韩国也只剩5%了，中国大陆还有将近一半。

《瞭望东方周刊》：所以城乡收入分配差距，实际上是结构失衡的结果？

周天勇：结构失衡是收入分配差距的重要原因。

除了城乡结构失衡，还存在企业结构失衡。越大的企业，资本有机构成越高，同样资本所容纳的就业人数就越少；而企业越小，资本有机构成越低，相对的就业比例就越高。小私企越多，劳动力需求就越大，失业率就越低，因失业而贫困的人就越少。

台湾、韩国基尼系数之所以比较低，就是因为他们中小企业多，创业的人多，这样中等收入的人就多。日本虽然经济不景气，但是失业率才4%多一点。台湾地区、韩国的失业率更低，再加上他们的城市化水平已经达到95%，即便5%的农村人口只创造1%的国民生产总值，也无所谓，因为他们是少数人。

现在，我们的中小企业还太少。中国必须大力发展小微企业，收入分配才能公平。看收入分配一定要看经济结构和经济运行，看表层的东西是没有用的。

《瞭望东方周刊》：造成这两个结构失衡的原因是什么？

周天勇：因为三个体制问题。

一是体制对农民存在不公。以台湾地区为例，台湾的土地、宅基地都是私有，可以拿到市场上去买卖。买卖以后，政府征收增值税。比如说土地增值了100%，政府收 40%的税；土地增值了200%，政府收50%的税；土地增值了300%，政府收60%的税，征税后剩余的部分，农民可以创办小企业，可以到城里购房。但是我们没有这样的政策。我们的土地征用，给农民的补偿非常少，甚至农民想再买一套房子，这些钱都不够。这说明我国的土地制度导致了在整个国家的收入分配中，财富向城市流动，农民没有钱去创业，没有钱到城里购房，这样农民就成了低收入者，收入差距就拉大了。

二是我国现行的土地出让金制度导致收入分配两极化。土地开始的时候比较便宜，国家一次性收取70年的出让金，10年前很少，但是现在地价越来越高。比如说，10年前买的房子，当时的房价1平米2000元，现在房价变为1平米4万元。前面买房子的人和后面买房子的人，财富差距非常大，前者财富越来越多，后者被剥夺，因而导致两极分化。房子问题，我认为是导致我国两极分化的一个最重要的原因。

三是垄断。如电信、石油、烟草、银行等行业，这些垄断行业导致行业收入分配差距比较大。

三大体制导致收入分配差距扩大，而现在人们只是注重行业的收入差距，没有注意到前两个更深层次的原因：强制征用农民土地，剥夺了农民的利益；房子的土地出让金制度，让已经积累了财富的变得更富，而且还不交财产税。在城市中形成有房产者和无房产者，以及房东和租房客两个阶层。想缩小收入差距，只解决垄断行业高工资等表层问题，是不行的，必须解决土地征用、土地出让金，以及创业和小企业发展等深层次的问题。

除了以上原因，国家福利体系建设不足也是收入分配差距过大的一个原因。教育、养老、医疗等体系不完善，导致低收入人群没有基本的生活保障，与高收入人群的收入差距进一步扩大。

“提低、扩中、控高”有现实困难

《瞭望東方周刊》：依靠福利体系建设，通过二次分配能够解决这些问题吗？比如个税改革，有舆论建议学习发达国家的做法，个税按照家庭征收？

周天勇：我国的个税问题比较复杂，按照家庭征收还是按照个人征收，要根据具体情况而定。如果是两个人养活一个孩子，那么按照个人征收合适；如果一家有5个人，两个人工作养5个人，按照家庭征收合适。以家庭为单位征收个税，就是结合家庭的收入水平，每户征税，这个实际很难操作，我估计将来还是按照工资征税。

现在有些人呼吁要把个税起征点提高到1万元，我认为这个提法是错误的。如果个税起征点提到1万元，就没有几个人交税了，个税就失去了调节贫富差距的作用。中等收入者、高收入者交税可以反哺农民，如果中等收入者都不交税，他们反哺给农民的就更少了，农民的收入相对就更低了。所以说，中等收入者不交税，本质上对农民更加不公平。如果起征点提到1万元，中国的基尼系数会扩大，而不是缩小，这样与收入分配改革的目标是相反的，但很多人都被这个观点迷惑了。

《瞭望东方周刊》：所以，要实现“提低、扩中、控高”的目标还存在诸多的现实困难。

周天勇：“提低、扩中、控高”这种提法，过于抽象和笼统，问题在于怎样“提低”、“扩中”、“控高”。

现在有30%的财政用于社会保障，如果财政资金越多，教育、医疗、养老等补贴得就越多，因为社会保障是普惠制，低收入者也可以享受到政策优惠。但是这里面也有很大的问题，这么多人，国家财政能不能负担得起？我国2011年的人均GDP在全世界排第89位，全世界人均GDP接近1万美元，我国的人均GDP只有世界人均GDP的一半多，还是不太富裕。那么多的福利，国家财政能不能承受得了，最后会不会走向希腊那样的结局？而且，我国现在养老缺口很大，国家到底怎么办？

因此，现在我们面临的问题是：第一，财政到底能拿出多少钱。第二，收入翻一番，谁应该翻番。如果国有企业、事业单位翻番，收入差距会更大；如果私营企业翻番，大量的人在私营企业工作，增加他们的工资、社保，那私营企业就可能死掉了，这些人不仅收入没有了，连就业也没有了。“提低、扩中、控高”说起来很容易，但是在经济运行中难度比较大。

建立积极的公平而非消极的公平

《瞭望东方周刊》：那该如何解决？

周天勇：我认为狭义的收入分配体制改革是没有效果的，解决收入分配问题应该这样考虑：

第一，要坚定不移地推进城镇化。55岁以上的老人不能从农村出来，只能通过自然规律使这部分低收入人口减少；0～18岁的人口，通过上学走出农村，在城市就业，收入自然提高。这样使老人不断减少，年轻人不断进入城市，通过时间逐步推进城镇化，不能操之过急。

第二，建立两项制度。一是建立教育公平的制度。要加大教育的投入，把义务教育从9年扩大到12年，要给每个人公平的、同等的能力，不能因为是穷人上不起高中、大学，而富人能上得起，導致富人的能力比穷人强，这样贫富差距就会在代际之间进行转移、继承。国家必须解决这方面的问题。比如农民的儿子成绩很好，可能上别的学校收费很高，但是可以上军校、师范、农业院校、矿业院校，国家在这方面应加大资助。这是建立一种公平社会的一项最重要的制度。

二是要建立一种底层人士向上流动的制度。这个制度环境主要指创业的准入条件、监管、税费等等。比如大学生毕业一、两年以后想创办企业，如果政府设置的准入条件特别高，税费特别多，那么底层人士就失去了向上流动的通道。因此，政府应该使这个通道顺畅，才能产生更多的中小企业和中产阶层。

第三，进行体制改革。首先，打破垄断，对一些自然垄断的企业进行限制，如限制垄断企业的工资、高管的薪酬等。央企要给国家分红，提高分红的标准，垄断企业使用的石油等这些资源，要收取合适的资源税。其次，改革土地制度，要给农民提高土地增值的分配比例，要平等地交易土地，政府对增值土地征税。最后，要把土地出让金改为房产税，抑制高收入人群的财富，减轻刚要买房子的人的负担，缩小财富差距。

第四，政府要建立适合财力、适合国情的养老、医疗、转移支付、低收入保障等社会福利制度。养老、医疗是普遍的，失业保障对失业人群，住房保障对极少数人，不能人太多，否则财政负担不起。

《瞭望东方周刊》：所以，改革不能脱离现实。

周天勇：在积极推动上述的改革以及建立公平制度的情况下，国家的福利要跟上，最大的前提就是与财力相适应，与经济发展水平相适应。不能养懒人，不能因为这个制度导致社会没有效率。

正如前面提到的教育公平制度和底层人士向上流动的制度，这两种制度都是积极、公平的制度，如果不建立这种制度，给低收入者房子、低收入者保障，失业了给他们提供必要的保障，就不是积极的公平。