做一个自律政府

中共中央政治局常委、国务院副总理李克强主持召开全国综合配套改革试点工作座谈会时指出，“要更加尊重规律，转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系，经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。这也是改革的方向”。

近年来中央多次提及要处理好政府与市场的关系。早在2010年12月的中央经济工作会议上，胡锦涛就表示，要“注重处理好政府和市场的关系，努力提高全社会资源配置效率”。而十八大报告中更是将此上升到体制改革的层面，“经济体制改革的核心问題是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。这意味着政府与市场、社会的关系问题决定着我国经济社会的基本走向和运行质量，处理好三者之间的关系已经成为下一步改革的关键。

市场是迄今为止人类社会所能发现的理想的财富增进机制，中国的改革实践也印证了这一点。三十多年来中国改革所取得的成效，主要是得益于通过市场化的方式释放社会创造潜力。而从另一方面来说，有了市场，就需要有确保市场有效运行的规则，就需要有执行规则的机制，此时政府的作用就显得重要。因此政府与市场是现代社会必不可少的组成部分，二者相互依存、不可偏废，这是一个常识。

不少人士认为处理好政府与市场关系的核心在于明确政府的职责，清晰界定政府与市场的边界，凡是市场机制能发挥良好作用的领域由市场自发调节，凡是市场机制不能发挥良好作用的领域则由政府管理。这样的观点看似清楚，但在经济、政治实践中却殊难为之。因为一旦政府参与到市场机制的运行过程之中，二者的边界往往易于混淆，并且政府会越来越多地具有干涉经济的倾向。

二百多年前，现代经济学之父亚当·斯密已论及市场社会中政府的三大职责：一是保护社会，即国防职责；二是保护个人，即司法职责；三是建设和维护公共事业及公共设施。有学者将之概括为最小化政府，并认为19世纪的英国政府正是扮演了这样一种“守夜人”的角色。然而后世的历史研究却表明，事实上当时以市场为主导机制的英国政府并非弱小的“守夜人”，而是一个庞大的经济管理者，其参与经济的程度，远远超过当时一般被认为奉行大政府原则的法国、德国。

其中的道理不言自明，因为当我们允许政府来维护市场运行、改善市场所不能周全之处时，政府的有形之手必然会通过市场机制的运行而渗透到经济运作的方方面面。我们需要政府来执行保护市场的法律法规，而执行的成本则由市场参与人偿付，那么政府就可以通过税收、监管等措施干预市场交易中所有个人和企业的行为。而当我们要求政府做那些市场自发调节不能完成的事情，如公共服务、社会保障、基础设施建设、科技研发等等，那么政府就从第三方管理者进一步变为市场主体，参与社会资源的流通配置。此时就再难区分哪些是纯粹市场主导的领域，哪些是应由政府控制的领域。

例如，我们通常希望政府在医疗、教育等领域提供支持，然而政府的补助由于影响了市场调配资源的手段，势必会带来资源的非最优配置，造成公共服务的垄断、浪费和低效率等现象。

既然社会的现实是市场行为与政府行为相互纠缠、不可分割，那么处理好政府与市场关系的关键，就应当是通过正式的法律制度规范二者的行为。如果我们意识到市场配置资源的效率实际上是有效规则约束的结果，那么就可以合理地推论出，政府管理行为的有效性应当是法律和制度约束的结果。我国自市场化改革以来，对市场立法已有显著进步，但是对政府自身行为的立法以及相关法律的执行，却相对薄弱一些。加强对政府行为的法律约束，正是下一步改革的重点。

所以处理好政府与市场、社会的关系，首先一点就是要通过社会力量积极推动对政府行为的立法约束，从上层的宪法设计，到基层具体规章的制定，让中央和地方政府都必须依法行政。其次则是要求政府成为负责任的政府，对已有的规则制度必须执行到位。

只有从立法和执法两方面着手，才能真正做到将权力的施行限制在制度约束的框架内，让政府成为能够担当维护市场健康运行重任的政府，从而确保社会经济长期稳定的发展。