土地破局之路

张海林

在中国城镇化如离弦之箭飞奔向前时，无数村庄被圈入城市，它们或藏于高楼大厦背面，成为孤岛一般的“城中村”“城郊村”，或远在深山荒野，逐渐变成“空心村”“老年村”。

2013年1月19日，全国人大财经委副主任委员贺铿在和讯财经中国年会上表示，城镇化一定要统筹城乡建设，重点是改革土地制度。

而对于当下的土地制度，国家发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令认为“没有一个人满意”，“地方政府不满意，因为现在对于农民的补偿已经达到了投入产出的临界点了；开发商也不满意，他觉得土地涨得多，政府收费也很多；农民也不满意。”乔润令说，土地制度的变革可能是政府推进新型城镇化的核心。

土地破局中，不和谐的拆迁令被拆迁者与政府双方都付出惨痛代价。血的教训之后，征地制度改革在立法层面迈出步伐，却尚待进一步推进；而农村宅基地的退出机制、农村土地流转承包机制、城乡土地转换等事关农民利益的制度改革，仍在摸索前行。

强拆的代价

拆村，在一些地方已成为城镇化进程中的一幕。

2013年1月10日西安市城改办透露，2012年西安市完成23个城中村的回迁安置，涉及0. 97万户、3. 13万人、241. 85万平方米；2013年，西安将拆除18个城中村，涉及1. 2万户、3. 6万人。

城中村的原住民或郊外纯正的农民与强拆之间的种种矛盾事件时常见诸报端，他们或为宅基地和耕地补偿，或为维持自己熟悉的生活习惯，有时甚至不惜赌命一搏。2013年1月9日上午9点，黑龙江肇东市肇东镇东跃村的部分村民与拆迁办人员发生冲突，70岁老人段广发在冲突中受伤身亡。

此前，从2008年的黑龙江东宁、福建泉州，2009年的山东胶州、四川成都、北京海淀，到2010年的江苏盐城和东海、江西宜黄，直至2011年的湖南株洲、江苏灌云等地，自焚等极端方式，屡次撕裂社会底线。而自焚引发的政府高额补偿和官员下课，对于处于弱势的被拆迁者来说，似乎具有某种示范效应，使他们拿性命当赌注，怀着侥幸心理阻挡拆迁，并可能在现场不当处置的刺激之下，一念之差越过生死边界。

家住北京市宣武区的王雪琴向《瞭望东方周刊》记者回忆2004年的自焚经历时，直言“遭这个罪，真不如死了”。燒伤多于40%，24小时昏迷又发烧，只知道呻吟“疼”；每次换药，王雪琴都感觉像往下揭皮似的，嗷嗷直叫……“任何人不要再选择自焚，代价太大了。”“宜黄事件”中自焚者钟如琴的妹妹钟如九对本刊记者说。

对于地方政府而言，高昂的经济成本往往是极端事件发生绕不开的课题。对于宜黄事件中政府付出的经济代价，为钟家提供法律援助的北京市才良律师事务所律师王才亮曾向《瞭望东方周刊》透露，经协调，钟家与政府签订协议，即：死者叶忠诚赔偿30万元；两名伤者的治疗费用政府全包；将来根据伤者治疗结果评定伤残等级；原拆迁计划失效，将来如果要拆，需先协商一致。

此外，空前的舆论高压、高风险的职务降免等，亦是地方政府和主持拆迁的官员不得不应对的风险。

目前，黑龙江肇东拆迁致老人死亡案中，5名嫌犯被刑拘、4名干部被处理。宜黄事件时，江西抚州市委在事故一周后对8名责任人作出处理，负有重要领导责任的宜黄县委书记邱建国、县长苏建国被免职和立案调查。政府方面承担的政治代价和形象代价已显而易见。

修订“公平补偿”

国务院法制办于2010年1月29日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》，历经2010年两次公开征求意见后，2011年1月19日国务院第141次常务会议通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

取消行政强制拆迁、被征收方的补偿款到位后才能进行拆迁、明确拆迁责任主体、拆迁的补偿标准不得低于市场价等，成为此条例中最受关注的亮点。

2013年1月16日，媒体披露，郑州市委、市政府已下发《关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》于2013年1月1日起开始实施。目前意见全文尚未公开发布，对此有网友在郑州市网络问政全媒体平台“心通桥”上发帖称“请建委公示此意见全文”，认证为“郑州建委”的社区管理员回复“已上报郑州市”。该意见中确定并统一了房屋征收补偿标准，规定了货币补偿和产权调换两种补偿方式。

城市拆迁改造已有新法可依，城镇化推进中农村集体土地征收的疑难尚无新规界定。当下城乡结合部、乡镇、新城等大量占用集体土地，相比国有土地上房屋征收，农村集体土地或集体土地上房屋的征收更加复杂。

农村集体土地的征收程序和补偿标准由现行的《土地管理法》规定，在北京大学法学院宪法学教授张千帆看来，该法从立法理念到具体条款，都存在较多弊端，存在不小的修改空间。比如法律禁止集体土地进入建设用地市场的立法原则；征地补偿由政府定，不是市场价；公共利益界定不明确、征地补偿不公正、征地程序不科学及救济程序的不合理等。

按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。若一亩土地在三年内平均年产值为2000元，得到的补偿最多为6万元。政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂以上百万乃至数百万元的价格卖给开发商。

扭转现状的期待继而被寄托于法律层面的进一步修改。

2012年12月24～28日，十一届全国人大常委会第三十次会议召开，《土地管理法修正案（草案）》首次上会审议。相比2009年国土资源部修改了数十条的内部征求意见稿，最终提交常委会的修正案只有一条改动，即有关征地补偿标准的第47条，删去了“按被征收土地的原用途给予补偿，补偿总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的内容，改为“公平补偿”，即按市场价格或同类土地的价格进行补偿。

对于此次修订，2012年年末的人大常委会作初次审议时未做出表决。全国人大常委会法工委副主任阚珂在上述常委会之后接受媒体采访时说，目前关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见，二审可能要進一步细化和明确征地补偿的计算方法。

而《土地管理法修正案（草案）》能否表决通过，直接关联《农村集体土地征收和补偿条例》的出台时间。因为条例出台的必要前提是，作为其上位法的土地管理法在相应的基本原则上作出修订并给出授权。

问题待解

“大量的农业转移人口进城之后，宅基地常年闲置，甚至出现了空心村，一些地方承包的土地也荒废了，乡村建房，城镇租房，农民工把在城里挣的钱，在老家盖房子，但是又没有人住。”2012年12月8日，全国人大财经委副主任尹中卿在第二届中国城市管理高峰论坛上说。

尹中卿认为应建立农村土地流转承包的机制，打通城乡土地转化的渠道，统筹城乡发展。对此，一些地方早有探索，其中颇受争议的是“土地换社保”的做法。

所谓“土地换社保”，是将农民承包的土地置换为给农民的社保。方案各种各样，但基本思路是“两换”：第一，农民放弃宅基地，换取楼房，集中居住；第二，农民交出承包的耕地、林地，换取城镇居民的社会保障。

“土地换社保”最早在长三角一带出现，上世纪90年代初，浙江省就为失地农民购买保险，变一次性的土地补偿为终生保障，之后在全国多个地方均有类似尝试。

对于此种城乡土地转换的方式，中央党校国际战略研究所副所长周天勇认为“很可能沦为空头支票”，“现在地方财政非常紧张，农民土地被征过来以后，不可能也没有一种制度积累下来说这些东西就留给农民做社保，而且现在计算的社保通过物价上涨，根本就不可能养活未来这么大的人群。”

农民住进社区的做法也备受争议。

从2007年开始，山东省诸城开展农村社区化建设，以两公里为服务半径，把全市1249个村庄及有关单位按照地域相邻、习俗相近的原则，合并形成208个农村社区。每个社区涵盖5个左右的村庄，大约有1500户居民，并设有社区服务中心。

拆村并居的背后，目的之一在于将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。“城乡建设用地增减挂钩”是这种做法的共同政策依据。

农民交出土地上楼后，没有享受到土地增值的利益，物业、水电和燃气费等开销以及生活习惯的变化，使得他们对于是否要住进社区持质疑态度。

针对这种矛盾的变通解决思路，出现部分农民自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设房产，即所谓的“小产权房”。

“小产权房”在开发过程中，无需缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金，工程设计建设的投入、配套开发建设费用、应缴纳的税款、营销费用等房地产商要承担的成本费用亦大大节省。一旦进入市场销售，价格比真正的商品房要低很多。而农民通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

截至2011年年底，深圳小产权房违法建筑达到37. 94万栋，建筑面积达4. 05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49. 27%。然而，目前“小产权房”的产权归属尚“悬在半空中”。

2012年5月“深圳市土地管理制度改革综合试点”启动，酝酿了两年的《深圳市土地管理制度改革总体方案》获批，媒体解读称“深圳小产权房有望确权”。此后不久，深圳市规划国土委秘书处副处长李家宝对《中国证券报》记者明确表示：“总体方案并不是一个细则，很多事项需要在实践中试点和摸索。《方案》才批复，这么短的时间，我们都不知道未来深圳的小产权房将如何处理，媒体的解读过于超前。”

“目前，本市小产权房的治理政策正处于研究阶段，一旦结果公布，将按照国土部要求，选择部分区域做治理试点，刚开始我们还不会做很大范围的试点，之后将按照稳步推进的原则解决这些问题。”2013年1月22日，北京市国土资源局局长魏成林在参与政协小组讨论时说，北京市已对已售的小产权房进行查处，同时确保在售的房屋中不能再出现小产权房。