户籍制度改革根本上是公共服务均等化

叶雨岑 张海林

2013年初，全国政法会议上，户籍制度改革被列为2013年的重点工作之一，会议要求“统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所”。

自1997年全国小城鎮户籍改革试点起，16年过去，2亿农民工和7500万流动人口实现了地域转移和职业转换，却没有同步实现身份和地位的转化。在学界，他们被称为“半城镇化的人口”，包含了这部分人口的城镇化也被称为“伪城镇化”。

2012年12月19日，李克强在北京主持召开经济社会发展和改革调研工作座谈会时指出，面对世界经济低迷的趋势中国作为大国要立足内需，城镇化就是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。各项改革中，李克强首要提及“推进户籍制度改革，把农民工逐步转为城市市民”。

户籍改革的趋向已成各界共识，但真正迎来实质性突破尚需多久？国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在接受本刊专访时说：“户籍制度改革从根本上说，是公共服务均等化的问题。这可能是一个很长期的事情，因为各地收入水平差距太大，这个漫长的过程就是要相对均衡。”

在这个漫长的过程中，户籍制度改革难点和突破口何在？下一步发改委重点推进的工作是什么？对此，乔润令对本刊做出解答。

现有措施未真正解决问题

《瞭望东方周刊》：国家发改委目前对于户籍制度改革的态度是什么样的？已经有哪些与户籍制度改革相关的政策、行动？

乔润令：关于户籍制度改革，户口本身并不归发改委管理，而是归公安部，但户籍制度改革后面所包含的公共服务、福利这块，发改委可以进行协调、促进改革。发改委主持的“十二五城镇化规划”中也专门提到了户籍制度改革。

在2012年发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》之前，户籍制度改革其实已经做了一些事情，但效果并不太好。主要做的是三类，一个是居住证制度，已经在上海、江苏等地实施了几年；第二个是积分入户，主要是在广东；第三个是统筹城乡，不分城市户口和农村户口。但关键的问题是，户口并不仅仅是户口，实质在于户口所包含的福利。

各地户籍制度改革的关键问题并没有得到解决。我刚刚从安徽合肥回来，他们也说统筹城乡概念，我就问他们一个问题：农民进了城能不能享受城市社保和公共福利。答案是没有，这就说明户籍改革的根本问题还没有解决。

《瞭望东方周刊》：那么现有的各地户籍制度改革主要解决了什么问题？

乔润令：这三类改革有几个特点。

第一，基本上是解决本地农民，不包括外地农民，农民工、外来打工的并没有解决。

第二，农民真正进城落户的门槛很高，比如广东的积分入户，要求的是学历、收入、交社保的年限，这种实施办法基本上与普通农民工无缘。上海、江苏等地的居住证要求同样也很高，比如苏州市的落户条件，农民工最难达到的有两条，一条是有合法稳定住所，有稳定职业和生活来源，具体规定为，合法稳定住所指的是在苏州市拥有属于自己的产权房屋或者租住公有产权但已取得使用权的房屋，且房屋的面积不得低于75平方米；稳定生活来源指的则是在苏州市区内要签订长期的劳动用工合同、缴纳至少3年以上的社会保险，月收入稳定且不得低于苏州市的最低生活保障线，即500元。

第三，城市级别越高，需要的条件就越严格。

第四，小城镇落户相对宽松。

第五，对落户农民的农村土地采取的是较为缓冲的做法，按照规定，农民从农村到城市，土地是要收回的，但是像重庆规定，三年内不收回土地。有的地方，比如广东就没有收回土地的相关规定。这块怎么处理，目前并没有一个准确的办法。

整体改革下来，我的感觉是进展比较缓慢，农民进城的门槛还是非常高，外来农民工的进城方案还是不多，上海、北京都是对于本市的农民相对比较宽松，外地农民工进城还是很困难。

市场机制是户改的突破点

《瞭望东方周刊》：接下来的户改可能会朝什么样的方向发展？

乔润令：十二五规划里提到一些相关内容，但是将来必然要有细化的方案出台。我觉得下一步户改可能会朝这几个方向做，需要实现两个脱钩。

一个是城市福利一定要和城市户籍脱钩，现在基本做到百分之七八十，农民子女的义务教育、就业培训、公共医疗还有商业保险这块已经基本解决。

现在的问题主要有几个，比如异地高考，不过除了北京、上海、广州等，其他地方已开始陆续解决；还有社保，城市社保和农村社保有很大差别，特别是养老、失业，农村只有七八十块钱，城市有几百块钱，如何让城市和农村社保互通互联？据我观察全国没有地方在这里有大的突破；还有就是公租房、廉租房，目前没有向农民工开放，甚至都没有向本地农民开放。要解决这几个问题，实现真正的脱钩，是非常困难的，尤其是社保标准统一，需要的资金投入将会非常巨大。

第二个脱钩是进城农民工一定要与宅基地脱钩，也就是说农村户籍一定要与农村宅基地脱钩，国土部也正在研究土地确权问题，只有农村户籍与宅基地脱钩，才能够使得农民进城。农民现在不愿意进城，很多是担心土地被收。解决宅基地问题并不是说直接收回农民的土地，而是让这个土地可流转，即可以在市场上卖掉。

另外，还需要全面放开地级市以下城市户籍限制，这个就是《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》里面已经说到的，但是各地还没有落实。我想下一步这是比较现实而且是可以落实的。当然，这要有一个过程。最重要的是要尊重农民是否进城的意愿，我认为这是国务院这个文件中最有价值的内容。

《瞭望东方周刊》：2012年12月召开的全国发展和改革工作会议中，国家发改委表示，2013年将加快户籍制度改革，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。发改委接下来会有哪些行动？

乔润令：我认为发改委今年或者明年会做两件事情，就是建立两个机制，这也是配合前面所提到的两个脱钩。城市户籍与福利脱钩已有很多行动，但是农村户籍与农村土地脱钩才刚刚开始，在成都、重庆已有试验，做得不错。

一是要建立农民工进城的成本分摊机制。说来说去户籍制度难改的原因，就是它背后的福利，福利需要的就是钱。中央政府肯定需要支付一部分，现在公共教育、公共医疗就有补贴，接收农民工的地方政府也需要支付一部分，企业也要掏一部分，农民自己掏一部分。但这一机制具体怎么实行，有几个需要注意的地方。

首先，农民工进城的成本是多少，不同的城市是有差别的，不同城市需要有不同的方案来探索，不可能完全一样，这是一个高度多元化的问题。其次，公共服务需要分清楚哪些是基本部分，哪些是非基本部分。农民进城之后，需要逐步过渡，不可能一步到位。最后，是在成本分摊中一定要发挥市场机制的作用，这点非常关键。政府不可能大包大揽，不然难以实现。

二是要建立农村宅基地的有偿退出机制。要强调的是，不能让农民拿宅基地换城市户口、城市社保。这些福利是作为中华人民共和国公民所应该享有的，不能拿财产来交换。但是进城农民不可以拥有宅基地，一方面是造成浪费，另一方面是从成本上考虑他也没有办法进城。

在户籍制度改革中，政府配置资源的领域越小，市场机制配置资源的领域越大，户籍制度改革就越容易突破。政府如若管辖过多，对每一个人进城都要负担，是不可能实现突破的。

各地经济实现均衡发展才可能真正解决户改问题

《瞭望东方周刊》：小城市的户籍问题似乎比较容易得到解决，最难解决的是包括北京、上海、广州、深圳等特大城市的户籍问题。怎么看待这种现实？

乔润令：城市越大门槛越高。根据我国现有的情况，城市越大，公共服务的水平越高，费用就越高。房价、医疗费用、生活成本都高，使得门槛越高。

但是中国有个现象很有意思。大城市生活成本高、落户政策门槛高，可它的就业机会多、收入多，因而大量人口涌入。中小城市虽然生活成本不高、落户政策门槛较低，可它的就业机会少、收入低。

从城市本身来说，就是城市资源分配和城市发展水平太不均衡，所以说现在就要推动沿海的大中城市劳动密集型产业向中小城市转移，但这需要一个过程，我认为需要10年左右。转移完成之后，情况会发生根本性的变化，现在的转移已经有成效。在四川、重庆、河南、西藏等地，来自东南沿海的资金每年大概都有1000个亿转移过来。也许在十二五期间或者是到十三五的时候，就会发生根本改变。

当然这种改变还需要国家、政府的投资向中小城市倾斜，在政策、制度上为中小城市提供与大城市平等竞争的机会。

《瞭望东方周刊》：那么大城市和中小城市是否会在户籍制度改革上产生差异？

乔润令：我認为，制度的改革是需要一致的，可以从中小城市先突破，但是将来的制度必须是一样的，不能分不同的标准，需要公平。我们不能阻碍大城市的发展，但是也需要提高中小城市的发展水平。

城市的发展都是先集聚，集聚到了一个不经济的时候，它就可以分散、开始辐射。欧美国家城镇化水平达到很高的时候，反而出现了逆城镇化现象，大部分人反而住到周边小城镇。中国当然还没有大规模出现，只是开始有这样的趋势。

对于广大的农民工来说，根据我们的实际了解，他们其实非常愿意在当地就业、安家，成本低、离家近、又能照顾老人孩子，他们来大城市实际上也有一种无奈，如果当地有合适收入的工作，他们可能会留在当地。

转变这种情况的一个方法是市场，再一个就是政府推动。政策支持产业转移，削平各地社保、医疗的差异，但这里面涉及更大的问题，就是区域的收入差别问题。

本质上户籍制度改革的解决方案是各地经济能够均衡发展。因为从根本上来说，户籍制度改革还是公共服务均等化的问题。而公共服务的均等，则取决于各地经济发展水平的均衡。因为公共服务的均等前提是政府财政投入差不多，财政投入的差不多取决于各地经济发展水平差不多。对于中国来说，这是一个需要相当一段时间的过程。