古墓受损，只因违法成本太低？

冯建红

对于施工过程中发现的地下古文物，我国法律规定发现后“立即上报”。但施工单位不仅不上报，还恶意损坏地下古文物。根本原因在于，一些中小型投资项目中地方投资多，当地政府出于GDP的考虑，不愿意上报。

近日，南京市文物部门向媒体爆料，称某工地在挖掘作业时发现4座六朝墓葬，但面对文化执法部门的责令整改通知，施工单位置之不理，并连夜进行挖掘作业，导致一夜之间，新发现的4座古墓葬中3座被破坏殆尽。据悉，在此之前，该施工单位还曾发现两座六朝墓葬，均遭到破坏。

4月8日，南京市文广新局宣传处某负责人在接受《方圆》记者采访时表示，违规强行施工的房地产开发企业正在接受处理，考古人员得以进入建筑工地对墓葬进行勘探。

行政执法束手无策，文物保护部门借助媒体曝光的力量，才得以阻止施工单位继续破坏古墓，这是文物保护部门的无奈和困境。施工单位何以如此明目张胆违法，文物保护部门无奈背后到底隐藏着什么？

“被埋葬”的古墓葬

今年1月初，南京市雨花台区有市民举报该区金阳东街南侧一处工地内发现了两处古墓葬。该市文物部门来到现场勘察后，确认两座墓葬为六朝时期的砖室墓，要求施工单位停止施工。但施工方却以“不知情”为由继续挖掘作业，两处六朝墓葬很快被夷为平地。

近日，南京市文物部门了解到，该工地在挖掘作业时又发现了4座六朝墓葬。为了避免这些文化遗存再次被毁，南京市文化综合执法总队二支队于3月26日赶到工地现场，正式向施工单位下达《责令整改通知书》。然而，施工单位却拒绝在通知书上签字，并连夜进行挖掘作业。一夜之间，新发现的4座古墓葬又有3座被破坏殆尽。

南京市文广新局相关负责人介绍，28日市文广新局会同市公安局和市博物馆，再次到现场调查，听取了建设单位对此事情况的汇报，做出了三项处理决定：一是要求建设单位立即停止施工；二是南京市博物馆考古人员进场开展考古勘探发掘；三是要求建设单位到文广新局执法总队接受进一步调查处理。

进入现场的考古专家表示，由于施工方的“暴力强拆”，被毁墓葬的规模、形制、陪葬器物等信息已经无从得知。不过，在挖掘机翻出的土堆中，考古人员发现了一个长约2米的长条形石门拱，门拱两端各有一个圆形凹槽。据了解，这个石门拱与去年栖霞大埔塘南朝大墓出土的石门构件很相似，两个凹槽是用来安装石门柱的。

据悉，大浦塘南朝墓是南京迄今规模最大的南朝墓葬，墓葬内出土的一座刻满精美纹饰的石门，更是南京六朝考古的首次发现。该石门由半圆形门拱、两侧门柱、对开门扇、底部门槛组成，此次发现的石门拱虽然只是石门的一个构件，但足以说明该墓葬的等级之高。

“一般来说，六朝墓葬中只有等级较高的宗室贵族才有资格使用石门这一规制。”专家表示，根据墓志记载，大浦塘南朝墓的墓主人应该是南朝齐梁时期王一级的宗室贵族。“这次发现的石门拱虽然比大埔塘的小一些，但墓主人的身份肯定也不会低，很可能是侯一级的宗室贵族。”

专家表示，从位置分布来看，工地内发现的6座墓葬相距都不远，很可能是六朝中晚期某个贵族的家族墓葬群。如果进行抢救性发掘，将为研究六朝家族墓葬的埋藏特点提供重要的考古实证。

如今，古墓葬被破坏的价值难以估量。毋庸置疑，这种破坏对文物界，是个莫大的损失。

我国对古文物的保护始于20世纪50年代。据了解，地下埋藏古文物，经过近60年调查研究掌握了一大批，但未被发现的仍旧十分丰富。文物保留地除了日常自然变化暴露的，更多是通过文献记载掌握，比如帝王陵墓等，但还有相当一部分都是在生产建设中发现的。

近年来，随着城市建设爆炸式扩张，越来越多古墓葬在施工过程中遭受破坏。2010年9月，在湖北鄂州市杜山镇杜山村7组的一个施工现场发现的三国古墓群，尽管当时文物部门也下发了停止施工的禁令，但施工单位仍继续施工，致使古墓遭到破坏。还有扬州西湖古墓，南水北调郑州段挖出的宋代古墓，合肥境内发现的“千年石棺”，等等，都几乎“被埋葬”在了挖掘机下。

文物部门监管无奈背后

考古界的悲剧，一再上演。多年来，考古专家不断呼吁“施工前先考古”。

我国《文物保护法》也规定，根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。例如，根据《江苏省文物保护条例》规定，地下文物埋藏区内或文物埋藏区外占地面积5万平方米以上的建设工程，建设单位应向文物部门申请考古调查、勘探。

《文物保护法》第二十九条规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

现实中，这些规定几乎形同虚设。据一位资深的考古专家介绍，在中国，只有诸如三峡、南水北调等大型工程的选址，其任务书中会提到文物保护调查，而对于一些符合审查条件的中小型项目，则没有请考古专家勘察。

据了解，大多数在施工中被破坏的古墓葬，如果工地施工前先考古，悲剧或可免。事实上，对于施工过程中发现的古文物，我国法律也有详尽的规定，即发现后“立即上报”。《文物保护法》第三十二条规定，在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门。文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。

对文物保护部门来说，这也并非是保护文物的尚方宝剑。像南京古墓葬被破坏事件中，文物保护部门曾几次阻止，文化综合执法部门也出具书面整治通知，但均碰了钉子，无法避免古文物被毁。

文物保护监管部门面对的除了施工单位，有时还有政府机关。2009年镇江市政府启动的“双井路片区旧城改造”项目进行中，发现了13座宋、元仓储完整仓基。公开资料显示，当初一发现这是一个大遗址，镇江市政府就给文化局下达封口令，并逐级层层往下传达至博物馆、考古队，不能将这一情况向社会透露任何消息，否则将会被开除。当时评论者说，这应是该宋、元仓储完整仓基遭受毁灭性的破坏的根本原因。

“不立即上报的总体结果很严重。”中国文物协会研究员李晓东表示，不报告导致的破坏表现在，一是墓葬结构被破坏，二是殉葬器物摆放情况、器物本身被破坏。“这直接导致古墓葬的历史、科学、文化艺术价值被破坏，甚至造成历史疑案。”李晓东解释说，墓葬结构、器物摆放等内容，蕴含着一定的文化，而器物的部分缺失，可能导致现代人对某一段历史的错误判断。

一位从事建筑工程人士向记者分析说，施工方发现文物不上报有多项利益考虑，一方面根据国家文物保护法的规定，凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算，而对于大多数施工单位来说，最初并没有文物保护方面的预算，另一方面，发现文物上报后，文物部门需要时间勘察，根据对文物价值的判断，决定是清理发掘、长时期发掘，还是现场保护并要求建筑单位另行选址。这其中的变数难以估量，施工方的工期受到冲击，可能关系大额利益。

李晓东认为，根本原因还在于，一些中小型投资项目中地方投资多，当地政府出于GDP的考虑，不愿意上报。“而且当地政府也不愿落个破坏古墓葬的名声，因此还会极力隐瞒。”

三种法律手段惩治破坏

发现地下文物不立即报告，甚至恶意损坏，并非是违法无成本的行为。我国文物保护法对于损坏文物，哄抢、私分、藏匿文物等行为，都有明确规定追究其相关法律责任。

行政处罚是目前最常见的处罚手段。《文物保护法》第六十六条规定，“擅自迁移、拆除不可移动文物”，造成严重后果的，处五万元以下的罚款；同时规定，有本法第六十六条所列行为之一的，“负有责任的主管部门和其他直接责任人员是国家工作人员的，依法给予行政处分。”

2009年5月，开发商在未经省级文物部门批准的情况下，强行拆除了近千年古寺释迦寺，这一事件曾震动了整个文物界。据了解，这座古寺被安徽省泗县政府违法拍卖给了开发商，当时文物部门提出不同意见，未被政府采纳。经媒体曝光后，中央和国务院领导曾相继作出重要批示，要求国家文物局派出督导组赴泗县实地督查，当地省委、省政府主要领导和分管领导也相继作出批示，要求严肃查办。最终的调查处理结果是，泗县县委书记，泗县县委常委、常务副县长等有关责任人分别受到党内、行政警告处分；同时，对被拆除的释迦寺进行原址重建保护，所需费用由开发商独自承担。

南京六朝墓葬遭受破坏情况经媒体曝光后，南京市文化综合执法总队二支队队长吴靖曾对媒体公开表示，施工单位在接到《责令整改通知书》后拒绝签字，并继续违规作业，对地下文物造成了严重破坏，这种行为可以被视作恶意损坏地下文物。根据《江苏省文物保护条例》第四十一条明确规定：未经考古调查、勘探进行工程建设的，由文物行政部门责令改正。如造成严重后果的，可处以5万元以上、50万元以下的罚款。“市文化综合执法总队将根据考古部门出具的鉴定结果，评估其破坏文物后果的严重性，并据此作出处罚。”

有网友评论称，破坏地下文物，即使最坏不过50万元罚款，这点钱对于建筑单位是毛毛雨，这样的处罚有何用？对于网友的这种质疑，李晓东表示，实际上，我国对文物破坏者的处罚并不缺失，不只有行政处罚一种手段，行政之后还有刑事处罚。

我国刑法第三百二十四条规定，故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；故意损毁国家保护的名胜古迹，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

有文物保护法专家指出，一些家族古墓葬群，如果在施工中被破坏，还可通过民事诉讼手段进行维权。

惩治还须用重刑

从理论上看，城市建设过程中对文物的破坏，有很多法律追究的空间。但实际上，施工中破坏地下文物事件屡见不鲜，何为。有评论者说，是处罚轻了。

以行政处罚为例。综合公开的案例来看，施工过程中破坏文物的相关人员往往是当地政府或有关部门的领导人，但责任追究时，一般对直接违法人员进行追究，而对于所涉及到的政府领导，往往未作追究，形成了违法无成本。

“这些人员受不到法律责任追究，个人利益受不到任何损失，不支付任何违法成本，他们可以一再违法行事，反成‘政绩。”一位基层文物保护者认为，在这种氛围中，政府公职人员违法破坏文物事件不但得不到遏制，反而会愈来愈多。这种违法无成本或违法成本过低，是造成文物屡遭破坏的重要原因之一。

李晓东分析说，城市建设中地下文物破坏屡禁不止还有一方面原因是刑事处罚少。李晓东告诉《方圆》记者，过去对于破坏地下文物行为常见刑事处罚，现在基本不动用刑事处罚。“这是地方官员干预所致，一是出于投资与地方利益关系密切，二是地方政府大多持有‘鸵鸟心态，极力隐瞒，怕留下破坏古墓的不好名声。”

记者通过网络搜索近年来施工中破坏古文物的案例后发现，没有一起公开案例中的责任人被处以刑事处罚。这样的事实也造成了一种假象，即很多人误以为，对城市建设中破坏古墓葬的行为只有行政处罚而已。或者正因为此，在南京六朝墓葬被破坏事件中，不管是媒体报道，还是有关部门的对外发言，也都只表明破坏文物者可能受到最高50万元的行政罚款，却没有提及刑事处罚这一手段。

李晓东呼吁，应该多用刑事处罚去惩治城市建设中破坏地下文物的行为，还应规定在城市建设中发现地下文物不立即上报，造成地下文物破坏的，不仅对直接责任人，还要对知情不报的单位进行处罚。“现有刑法三百二十四条规定了追究个人法律责任的情形，但没有提及单位，可以在刑法没修订情况下，根据出台司法解释予以追究。”

处罚不是最终的目的，更好地保护来自前置工作，防微杜渐。截至目前，全国共进行了3次大的文物调查，基本完成了全国不可移动文物的基础信息库，各地几乎都出版了文物分布的相关资料。记者了解到，目前有的省市为了避免城市建设破坏到地下文物，会将当地文物分布情况资料交给当地发改委备份，提议发改委在审批项目前，根据资料提示尽力避开文物保护区。

考古专家还建议，建设单位施工前应向文物部门备案，凡是文物部门认为有必要勘探的地区，应先考古再施工。

日本如何立法保护文物？

面对文物保护多方利益的交织纠结，我们将如何传承和守护好这些历史的文化基因，其他国家的一些立法经验和实践做法也许能带给我们一些启示。

与中国一衣带水的日本在文物保护方面也堪称典范。1950年，日本政府颁布《文化财保护法》（文化财即文化资财、文化财产），标志着日本战后文物保护制度全面建立，后又不断修改完善。该法的文物保护涉及面十分广泛，这也成为日本文物保护立法的一个特点。

在日本的文物保护法里，“文化财”分为四类，即“有形文化财”，包括建筑、绘画、雕塑、实用美术、书法、古籍和古代档案等。“无形文化财”，包括戏剧、音乐等艺术及技艺。“民俗文化”包括食品、衣着、住宅、宗教信仰、民间节日等生活方式和习俗。“纪念地”，包括具有历史价值的贝冢、古墓、宫殿及其围绕它们发展起来的城镇等；有艺术和观赏价值的花园、桥梁及山峰、峡谷、海滨和其他风景区；有科学价值的动物、植物、地理特征和矿石等。

日本文物保护工作的发展进步，国家财政力量起到了强有力的支撑作用。有报道称，2002年，日本文化厅用于历史遗迹的修缮及利用项目预算为262.9663亿日元；促进国宝级文物及重要文物的保护预算为110.3882亿日元；传统艺能的继承预算94.7429亿日元。政府与民间对文物保护的高度重视促进了日本文物保护理念的全面提高。如果“国宝”或“重要文化财”的私人所有者由于财政困难或其他原因而无能力保护文化财时，国家将向他们提供补助或指定专门人员照管这些私有文化财。