浅析国防财政的职能

周红

摘要：国防财政是实现国家职能和履行政府职责的手段之一，国防财政的职能离不开一般财政职能，但也有其特殊性。国防财政的职能大体可包括配置资源、收入分配、稳定发展经济、监督管理、组织国防经济及调节国防规模与结构等职能。

关键词：国防财政；职能；

国防财政隶属于国家财政或公共财政，是实现国家职能和履行政府职责的手段，国防财政的职能离不开一般财政职能，是国家财政或公共财政职能的具体体现。

一、国防财政的资源配置职能

资源配置职能是指政府通过现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，实现经济结构优化，使各种资源得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。国防财政作为财政的一部分，其配置职能融于财政的一般配置职能之中，具体包括以下三个方面。

第一，提供公共产品。国家财政或政府财政提供国防费，但并不直接完成国防公共品的实现，因为经济力不能直接转化为军事力，需要通过国防财政的合理分配职能确定合理的财政支出比例，确定用于基础设施建设、武器装备配备、人员生活费用、学习培训费用等的合理结构，通过军事武装力量、动员机制、基础设施、国防工业等载体，实现国防安全的公共产品最有效率提供，以满足人们的安全需求及国家防卫职能的实现。

第二，促成合理的产业结构。政府财政通过调节投资结构，形成新的生产力，以实现优化产业结构的目标。在此过程中，国防财政一是通过确定国防威慑力形成的合理结构，形成国防工业的重点发展方向，影响政府财政的产业投资；二是通过确定合理的能源、交通、基础设施、高科技项目等的规模，参与调整国家预算支出中的投资结构；三是通过合理运用国家财政税收政策，引导对军工企业的投资方向，以扶持或促进产品产业的发展等方式，最终起到优化产业结构的作用。

第三，推动生产要素的合理流动。国防财政支出结构确定的依据是安全需求，衡量的标准是国防经济效益，在某种程度上克服了市场经济中生产要素的利润牵引流动路径，促进实现经济均衡发展。此外，国防财政相对独立的制度建设能够避免地方保护主义和地方封锁，促进生产要素在全社会合理流动，实现资源配置优化。

二、国防财政的收入分配职能

财政的收入分配是指政府为了实现公平目标，对市场经济形成的收入分配格局进行调整的职责和功能。财政公平分配的目标包括两层含义：一是指生产要素投入和生产要素收入相对应的经济公平；二是指将社会收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。国防财政通过规范工资制度及各种转移支付形式，参与实现财政的收入分配职能。

第一，实现经济公平。国防财政主要通过规范工资制度来实现财政分配的经济公平目标。国防预算依据现行国家公务员的工资标准，考虑军事劳动者的实际付出，按职务级别规范军事人员的工资，以各种工资收入纳入工资总额来实现工资的完全透明，从而实现个人消费品的商品化。此外，还通过地区补贴、岗位津贴等方式实现军事人员劳动付出与收入的平衡，进一步实现经济公平。

第二，实现社会公平。国防财政在规范工资制度的基础上，使得个人收入透明化，为国家个人所得税发挥作用提供了良好的基础，促成维持合理的劳动收入差距。同时，通过社会保障支出、抚恤金、保险等，一方面维持军事人员的一般福利水平，另一方面保障因伤残、疾病等偶然因素导致的军事人员及其家属的长期贫穷，或者改善、弥补军事人员工作地域所造成的子女教育机会不均等现象，来实现社会公平的目标。

三、国防财政的稳定发展经济职能

经济稳定通常包括充分就业（指有工作能力且愿意工作的人都能找到工作，社会就业率维持在一定比例）、物价稳定（指物价总水平上涨幅度维持在不影响国民经济正常运行的范围内）和国际收支平衡（国际经济交往中的经常性项目收支的大体平衡）。

财政的稳定经济职能通过在失业和经济萧条时期实行赤字财政、在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行盈余财政，熨平经济波动得以实现。由于国防财政受经济建设规模及世界安全环境两种因素的制约，国防财政规模不能大幅度地增加或减少，因此国防财政稳定经济职能的履行主要依赖于合理的教育培训预算对军事人员再就业能力的提高、稳定的军事人员工资对通货膨胀的弱反应及对增加税收的强反应，以及调整转移性支出等手段。

财政的发展职能是指政府以经济增长为核心，以结构调整为重点，促进社会经济的持续发展。国防财政的发展经济职能的履行主要通过四条途径：一是通过确定合理的以增强国防威慑力为目标的支出结构来促进相关国防工业的发展方向和规模，从而带动产业结构的调整和资源的优化配置；二是通过确定能够保护生产力的国防预算规模来协调国防与经济的发展，以达到优先发展经济的目的；三是确定合理的转移性支出来提高军事人员的福利待遇；四是完善相关政策制度，促进国防资源成果与国民经济的共享。

四、国防财政的监督管理职能

我国现行的经济监督体系主要由财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同构成，负责对经济运行秩序实施监督。对于国防财政而言，其监督管理职能主要是对涉及国防活动费用的相关单位执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及国防财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。财政监督形式有单位自我监督、中介机构监督和财政机构监督三种。其监督形式是集监督、管理、服务于一体的，是对经济行为事前、事中、事后全过程的监督。国防财政监督管理职能的主要内容包括以下方面。

第一，监督国防预算、计划的编制及执行，即指监督、检查各级国防总预算与单位预算的编制和执行情况，以及国防建设事业完成的进度和效果。监督管理的目的是增收节支，实现收支平衡，按预算法制及会计、金库制度办事。

第二，监督财政收入正确、定额上缴，主要是指国防工业企业加强税收的征收管理和监督，照章纳税。

第三，监督国防财政投资资金的分配和管理，即对国防财政投资资金的分配、使用和管理进行监督，使之向有利于国防建设及经济良性循环的方向发展。

第四，监督行政事业经费的使用和管理。对行政事业经费的监督主要是通过单位预算的编报、执行、报账和财政审批、拨款、检查、审核等工作，监督各单位贯彻执行勤俭办一切事业的方针，实现精打细算，少花钱、多办事、办好事的目的。

第五，监督国有企业财务收支活动。这主要是指监督军工企业资本金管理、成本管理和利润分配活动。通过财政监督，促使军工企业按照财经纪律制度办事，厉行节约，加强核算，降低成本，挖掘潜力，增收节支，提高经济效益；兼顾国家、企业、职工三者的经济利益，正确分配企业的纯收入。

第六，监督最优化的比例关系。监督国防费中建设发展费用同维持费用的比例关系，武器装备费用同军人生活费用的比例关系，科研费用同生产费用的比例关系，军兵种费用比例关系等。

第七，监督财政经济制度的执行情况。监督国防经济各部门、各单位严格执行贯彻财政方针政策、财政计划和财政制度的执行情况，如预决算制度、税收法令、军工企业成本开支范围和财务会计制度等。

五、国防财政的组织国防经济职能

国防经济是在一定的社会生产关系和技术基础之上形成的社会经济类别，是满足国防需求的物质力量和生产活动的总称。从生产关系方面看，为国防服务的生产关系与社会生产关系融合在一起。从生产力方面看，国防生产中的劳动力是掌握军事生产技术的人，劳动工具是具有特殊形态和用途的手段，劳动对象是被用来加工成为军事服务的东西，着眼于它的军事使用价值。国防经济活动为国防财政提供一部分财政资金，国防财政所形成的国防支出规模与结构又影响国防经济活动。如果国防费规模己定，可以通过国防费结构优化引导国防费规模效益的提高，从而提高国防实力水平。这就要求对国防费进行优化配置。而国防费的优化配置则依赖于国防财政活动。

一是国防支出与国防财政。国防支出是国家财政财力的组成部分，在国防财政部分则统称为国防财政资金，其特殊性表现为国防财力的价值量背后必然同时具备相应的实物。国防财力是从价值角度考虑国防经济资源，国防财力的聚集、使用依靠国防财政活动，通常国防财政活动形成国防活动的经济支持（财力支持），一般用国防支出来表示，对于国防领域内部则以国防费表示。国防财政从内容上涉及国家财政的支出与收入，其中国防支出是用于保障国防需要的财力支出，主要来自于中央财政。国防费规模的影响因素包括国家发展战略、国防发展战略、军事战略、国家安全形势等宏观因素及国内的政治局势、经济发展状况、技术进步、军事状况等微观因素。政治、社会、军事等因素决定国防费的需求规模，经济则是国防费规模的供给因素。经济发展状况决定了国家财政状况，因而制约了国防财力的聚集，也影响国防战略目标的达成。为了提高国防费使用效益，在既定国防费规模下达到最佳的国防实力，必须优化国防费结构。国防费结构的优化，一方面有赖于合理的国防战略目标达成途径确定，包括国防发展重点、阶段等，另一方面有赖于国防财政活动对国防财力的分配效益。此外，国防财政（国防支出）的运行效率也影响国防财力形成国防实力的程度。国防财政是国家财政的组成部分，是国家财政分配过程在国防领域的延伸，是提供国防安全公共需要的手段和方式。

二是国防费规模结构与国防经济。国防经济对国防战略目标实现的支持是通过国防经济实力来完成的。国防经济实力是国防实力形成的基础。国防经济决定国防费的规模结构，国防费规模结构又制约国防经济效益。首先，在市场经济条件下，需要从不同角度科学考察一国拥有的可供分配使用的国防经济资源总和。按照物质资源的价值属性，可以从人力与物力（使用价值）及财力（价值）的角度来考察国防经济资源；按照科学技术是第一生产力规律，可以从科技力来考察国防经济资源。事实上，人力、物力、财力、科技力四个基本要素构成构成了国防经济实力的总和，而国防经济实力决定着国防财力规模，国防财力则是国防经济实力的货币表现形式。国防财力是以价值形式表示的国防经济资源，是一定时期内可以支配用于国防的物质财富总量。其次，国防支出来源于国防经济的资金运动过程结果，在国家财力配置中主要属于国家财政性财力的运动，表现为国家财政预算资金的运动。如果将财政资金看作以国家为主体，由主管财力征用、配置和监督管理部门分配产品价值的资金运动，则国防支出（即国防财力的财政资金）就可以看作来源于国防经济的资金运动过程结果，体现了经济关系与政治因素。最后，国防费规模结构影响国防经济资源的优化配置。一个国家在一定时期所能提供的可用于国防领域的商品和服务能力的上限称为国防经济资源，国防经济发展决定于国家一定时期的人力、财力和物力资源总量，又以三种资源总量的主要成分——人力资源、资本及自然资源总量为主。其中，国防财力资源是指国家在一定时期内用于一定军事目的或国家安全而投入国防经济建设领域的国防费（国防支出）总量。因此，国防费规模结构影响着国防财力资源的数量和质量，进而影响国防资源的优化配置。

六、国防财政的调节国防规模与结构职能

国防是国家的一项基本职能，是综合性的国家基本建设。国防实力是指能够直接用于战争的国防力量。构成国防实力的基本要素有兵员数量与质量、武器装备的数量与质量和军队编制体制。国防实力可分为绝对实力与相对实力。国防绝对实力就是国防实力存量；国防相对实力是国防实力存量在同一时期与敌国的对比值。国防费规模结构影响国防实力的形成，而国防财政的调节国防规模与结构职能就是通过这种影响和制约来实现的。国防供给与国防需求决定着国防费规模结构。国防费需求量首先单一由国防需要形成国防费概念需求，在这种需求下确定的国防费规模成为国防费概念规模；而后在国民经济与国家财政等供给约束下，国防费概念需求不断进行调整形成国防费有效需求，在这种需求下形成的国防费规模称为国防费有效规模。国防费概念规模或国防费有效规模是数量与质量的总和。通常可以将国防费规模进一步划分为国防费概念数量规模、国防费概念质量规模、国防费有效数量规模和国防费有效质量规模。

国防费规模是国防实力形成的基础。国防实力指一个国家的军事实力和经济实力，狭义的国防实力更多的指军事实力。仅从军事方面考察国防实力的形成可以看出，国防费规模首先是维持一定数量军队生存和发展的基础，无论是保证军人正常生活的物质资料需求，还是决定作战能力高低的教育训练，都要依赖国防费来提供必要的生活资料及武器装备。国防费规模也是研制和装备先进武器装备的基础，没有雄厚的国防经济资源，就没有构造复杂、技术先进的现代化武器装备，也就没有一定作战能力的军事实力。此外，从编制体制调整的需要看，科学技术的发展、新武器装备的相继问世、人员数量和质量的变化调整，要求相应的军队编制体制的调整与之相适应。而新的编制体制又建立在相应的物质技术基础和管理手段、方法之上，因而最终也受制于国防费规模。

国防费结构决定国防实力的质量。国防实力是一个国家国防牢固与否的标志。国防实力不仅包括兵员、装备、编制体制等硬实力，也包括国防历史、国防理论、国防教育、国防组织、国防法规、国防动员、国防文化等软实力。国防实力各部分的组成规模及质量决定了国防实力的数量和质量，它们不仅与国防规模的数量相关，也与国防费的质量密切相关。通常考虑国防实力更多依赖国防支出规模，但同样规模的国防支出由于结构不同会带来国防实力的差异。因此，国防费规模的变化必须与结构的变化结合起来考虑才具有现实意义。国防费结构通过其自身的素质与功能影响战斗力的生成与国防资源的配置效益，我们可以把这一系统视为一个国防资源转换器，即在一定的资源约束条件下，通过国防费结构的有效运转，不断地生成部队战斗力，最终生产国防安全这一公共产品。

参考文献：

[1]牛淑珍，杨顺勇.新编财政学[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[2]武希志.国防经济定义辨析[J].军事经济研究，1989（12）.

[3]张敏.我国国防支出规模的经济学探讨[D].河北大学，2007.

[4]刘朝勋.我国国防财政资源配置的规模与结构[J].理论月刊，2010（01）.

[5]李建新.国防费规模结构和国防实力关系数量模型[D].国防科技大学，2003.

[6]李霖，刘深业.国防经济理论与实务[M].北京：解放军出版社，1994.

（作者单位：空军大连航空医学鉴定训练中心）