关于农村义务教育财政制度改革的思考

蒲波

《新义务教育法》的出台，是实现义务教育，尤其是农村义务教育的一个新的里程碑。在义务教育财政制度改革中，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，确立义务教育经费保障机制。在《新义务教育法》中，从法律的角度，明确了重点建立农村义务教育经费分担机制，实行单列的义务教育经费预算、逐步规范义务教育专项转移支付等。本文旨在分析《新义务教育法》颁布后的农村义务教育学校财政制度改革依然存在的问题，并提出相应的对策。

一、农村义务教育财政制度改革的局部不足

以县为主、省级政府统筹管理的农村义务教育管理体制，将农村义务教育学校的人权、财权和事权上划县统一管理。这一管理体制，为农村义务教育学校明确了财政管理主体、供给主体、供给方式等问题，但当前的农村义务教育学校财政制度依然存在种种问题，主要表现在：

（一）农村义务教育学校财权事权缺失。按照农村义务教育“以县为主”管理体制的要求，对农村中小学经费实行了“校财局管”。这使得农村义务教育学校缺少财权，自己无法对学校的财务进行管理和支配，这也就导致学校经费预算失衡。财权的缺失，使得农村义务教育缺失激励机制，每个老师除了基本的工资外，很少有激励，不利于提升教师工作的积极性。同时，由于“校财局管”，县里不仅代管了学校的财政大权，还代管了学校的事权。如学校需要购买相关的教学设施时，往往是县里代购或者包办。而代购的物品中，成本无法核实，质量无法保证。农村义务教育学校财权事权的缺失，不利于农村义务教育的发展。

（二）农村义务教育学校财政保障制度不完善。虽然国家建立一系列的义务教育财政保障制度，如财政投入责任、支付转移制度等，由于财政保障制度不够完善，使得这些措施在农村义务教育财政保障中显得力不从心。就农村义务教育财政投入责任的比例而言，考虑了中央和省级政府对农村义务教育的投入比例，减轻了县级财政的压力，但农村义务教育财政的投入责任主体多元化，没有明确的规定各级政府在农村义务教育中的事权和财权，没有明晰各级政府的投入比例，只是规定各级政府在农村义务教育财政投入中具有责任，使得农村义务教育财政投入责任模糊。就农村义务教育转移支付制度而言，运用“一般转移支付”促进东部与中西部农村义务教育财政公平，运用“专项转移支付”扶持农村义务教育。但各级政府的支付规模是多少、比例应为多大，这些都是政策的盲区，农村义务教育学校财政保障制度尚未健全。

（三）农村义务教育学校财政监督制度不健全。虽然形成了农村义务教育投入责任机制，施行了“各级政府共担，分项目、按比例”的义务教育经费保障机制，但具体的农村学校财政制度如何建立，有无成效，尚无相应的农村义务教育财政监督机制。就农村义务教育财政投入责任而言，如何监管各级政府对农村义务教育的投入责任，如何评价；就农村义务教育转移支付制度，如何确保转移支付的经费用于农村义务教育、如何监管各级政府对农村义务教育财政的转移支付行为等。监督机制的缺乏，使得农村义务教育经费保障机制成为一种摆设，有必要进一步加强农村义务教育财政监督制度，保障学校、教师、学生的权益。

二、农村义务教育财政制度改革的深化对策

深化农村义务教育财政制度改革，确保农村义务教育健康发展，不仅需要在立法上对农村义务教育财政给予法律保障，还需要从农村义务教育学校的角度，给予其财权、事权，并完善相关的财政监督机制，只有这样，农村义务教育财政制度改革才能起到成效。

（一）下放农村义务教育财权事权给学校。促进农村义务教育财政体制改革，需要增加农村义务教育学校的财权和事权。就财权而言，一是在保障农村义务教育经费的情况下，由学校自己管理财政，自行决定财务开支，上级重在监督其开支是否合理；二是培养优秀的财政人才，管好学校的财政事务；三是建立激励制度，提高教师工作的积极性。只有下放农村义务教育财权给学校，才能形成学校的财务管理制度，实现财务经费使用的效用最大化。就事权而言，增大学校的事权，主要表现在三个方面：一是让学校自行处理日常的工作事务；二是让学校自行购买学校的办公用品和办公设施；三是让学校自行申报重大的建设项目。只有给予学校的事权，才能将财政经费用于刀刃上，才能保证学校教学工作的顺利开展。

（二）完善农村义务教育财政保障机制。完善农村义务教育学校财政保障机制，需从两个方面入手。一是进一步明晰政府在财政方面的作用和责任，分清各级政府在农村义务教育财政管理责任和投入的比例，促进各级政府按质按量地完成农村义务教育财政投入。就我国目前的国情来看，中央、省市应作为义务教育投入主体，在农村义务教育投入中占更大的比例，而县级应做好农村义务教育财政管理工作，重点对农村义务教育学校财政进行指导和监管。二是借鉴国外经验，政府放宽农村义务教育投入的参与权，让社会组织和个人参与农村义务教育事业，如开展教育储蓄贷款、教育基金、社会捐助等，运用社会组织和个人的投入，扩大农村义务教育资金的来源。各级政府责任的明确、民间和市场力量的参与，有利于解决农村义务教育资源紧张的问题。

（三）健全农村义务教育财政监督机制。促进农村义务教育财政制度的顺利实施，需要健全相应的农村义务教育财政监督机制，可以从两个方面着手。一是成立相应的监督机构，使其对农村义务教育经费的预算、管理、使用等方面进行监督和管理，对学校实行指导管理、对政府部门进行监督管理，并形成一种上下级政府间相互监督的透明机制，为农村义务教育投入提供制度保障。二是从立法的角度，健全农村义务教育财政监管制度，保障农村义务教育制度的实施。即对不认真履行责任的学校和政府机构，应追究其法律责任；对违反农村义务教育财政制度的组织和个人，应给予严厉惩处。

（作者单位：西南交通大学经济管理学院）

责任编辑：洪峰