关于我国二元户籍制度改革的探讨

马虎韬

我国从2005年底开始着手改革户籍制度，目前已有河北、辽宁等多个省份相继取消了农业户口和非农业户口性质的划分。尽管各地的改革取得了一些成效，但二元户籍制度的弊端并没有根除。随着城乡交流的日益广泛以及城镇化建设步伐的加快，二元户籍制度再次引起愈来愈广泛的社会争议，人们对于户籍制度的改革呼声更高。

一、关于现行户籍制度的两种看法

一种看法认为，我国现行户籍制度不利于现代国家公民权利的实现。这是因为，迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容，而我国现行户籍制度束缚了这一重要权利。由于二元户籍制度，造成了城镇和农村居民的不平等，如求职、求学的不平等、福利的不平等，其根本原因是户籍制度有太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。同时户籍制度不能适应现实社会生活的发展，国家统一分配户口迁移计划指标的做法难以适应不同地区需要。现行的户籍制度制约了农村的发展，特别是高素质人才集中于城市，而欠发达地区饱受人才流失的困扰。由此看来，户籍制度已经妨碍社会公平和经济发展。不仅如此，现行户籍制度也产生了一些腐败现象，有些人为了获得城镇户籍向官员行贿，等等。因此，我国二元化城乡户籍制度的改革已经成为必须要直面的问题。

另一种看法认为，整体打破二元户籍结构可以圆部分人“非农业户口”梦，但全盘否定此制度存在较大偏失。首先，二元制户籍便于统计国家人口。这是关键之处，也是中国国情所决定的。虽然户籍制度的这种身份制性质让城镇户口溢价，但随着我国经济的快速发展，持有农村户口的居民也在逐步享有社会福利。更何况我国农民比重占了总人口很大的一部分，如此之多的农民取消了二元户籍制度，恐将带来农业发展滞后的结果，我国的农业经济势必大幅下降，很大程度影响国家的整体经济。同时，受制于大城市有限的资源，如果户籍制度完全放开，很可能造成对有限资源的侵占，势必造成新的不平等。最后，从社会稳定的角度来看，传统户籍制的长期实行，基本上不改变现有的利益格局，能有效避免社会的剧烈动荡。如果贸然改革二元制结构，势必造成大量人口涌入城市，使城市出现就业困难、环境污染、住房紧张、犯罪增加、公用基础设施不足等现象，城市病会愈发严重。

二、关于二元户籍制度改革的建议

上述两种看法似乎各有其理，但又不尽全面深刻。二元化户籍制度改革有利于保障公民权利，有利于新型城镇化建设，有利于优化城乡资源配置，有利于释放更多改革红利。因此，二元化户籍制度改革迫在眉睫，笔者建议从以下五方面着手：

一是完善法律法规，修改宪法并制定全国统一的户籍法。户籍制度改革与创新，要除弊兴利，推出满足社会发展需要的新户籍制度。现行的二元户籍制度的最大弊端是限制迁徙自由，其结果必然是利益向城镇“非农业人口”倾斜，广大农民成为“二等公民”。因此必须在宪法中恢复居民的迁徙自由权，使公民真正实现平等的权利，同时制定国家户籍法并推出科学的户籍管理政策措施，推动户籍管理的法制化。

二是剥离福利待遇，建立全国统一的公民居住证制度。首要任务是消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗等方面不公平和二元化的政策和制度，实现政策的统一和制度的公平。同时，恢复户籍功能，使之成为国家用于身份证明、人口统计和社会管理的重要手段。推行城乡一体化的社会保障制度和福利待遇，改变户籍制度与其挂钩的现象。

三是加快城镇化进程，保证农村居民权利与福利。城镇化是打破城乡分割、改变传统“城乡二元”的重要途径。在坚持传统的二元户籍的前提下，逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度；同时，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。

四是增加配套改革，力争实现公民基本公共服务均等化。

五是加强政府合作，建立全面、稳固的监管体系。城乡间各级政府的合作，可以快速消除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，因此政府应加大对农业、农村和农民的支持和保护的力度，实现社会的公正。

（作者单位：江西财经大学国际学院）

责任编辑：欣闻