中国新型城镇化的内涵、演绎和作用

作者简介

郁鸿胜，上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员、博士生导师。华东师范大学双聘教授、博士生导师。上海市人民政府规划委员会专家委员。主持承担了国家级重大课题、国家发展改革委、国家部委办、上海市政府等重大课题十多项，出版专著数十本。在《求是》等各类刊物发表论文、文章200余篇。

中央、国务院高度重视新型城镇化。党的“十八大”报告提出，要走一条中国新型城镇化发展的道路。美国经济学家， 诺贝尔奖金获得者斯蒂格列茨（J. E .Sti sli tz ）教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21 世纪人类发展进程的两大关键因素， 并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。

一、是该称“城市化”还是“城镇化”？

在我们很多的用词里，常常有时称城市化，也有时称城镇化，到底是应该用那个词呢？城市化和城镇化，在英文中表述是同一个词：urbanization。所谓城市化，是一个学理的概念，国内外学者对城市化的概念分别可以从人口学、地理学、社会学、经济学等角度予以了阐述。其最本质的内涵是：城市化就是一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变成城市地区、城市人口不断增长的过程。

所谓城镇化，这是中国学者创造的一个新词汇。这一词的出现显然要晚于“城市化”。据粗略统计，近年来，关于城镇化的概念，至少有20种以上。城镇化是一个历史范畴，它是一个发展中的概念。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。

“城镇化”的定义：指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，它主要表现为，随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历的社会变迁的一种反映。城镇化的核心是：人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。

从目前使用城市化和城镇化的范围来看，学术理论界从学理的角度出发更愿意提“城市化”。从实践和政策设计上，更多的提“城镇化”。

从我国的现实发展的进程中，用城镇化概念更为现实些。比如，我国设市的城市有655个，其中，人口超过100万以上城市有122个，50—100万人的城市有118个，50万以下城市就有400多个，还有19239个建制镇。目前，我国的城市化率已经超过50%.也就是说，我国13.5亿人就有50%的人生活在城市（镇）。由于我国的城市是处于一个人口承载力与资源供给都比较弱势的环境之下，中国有400多个城市是缺水型城市，其中200多个城市是严重缺水的城市，中国的城市就根本无法容纳近7亿多人口的生活空间。我国实行的是以大城市为中心，以中小城市为骨干，以小城镇为基础的城镇化方针。因此，我国的城镇是中国人口转移的主战场，不是人口向大中城市转移。

二、党的“十六大”以来“城镇化”的内涵演绎

党的“十六大”报告第一次明确提出“走中国特色的城镇化道路”，首次提出，中国的城镇化就是“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”这是根据我国的土地资源少，耕地更少。城市用地与耕地、水资源之间的矛盾突出的国情，迫使我们要走一条健康的、可持续发展的城镇化道路而提出的战略设想。在城镇化的道路发展上不要那种初级工业化阶段的城镇化，而是城镇化必须要与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应。决不步西方发达国家对资源破坏的后尘，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的弯路，必须走城市与生态、城市与农村、城镇化与新型工业化协调发展的路子。十六大报告还提出要坚持大中小城市和小城镇协调发展。这也是党的文件第一次对“走中国特色的城镇化道路”完整的表达。

党的“十七大”报告补充提出了“走中国特色的城镇化道路”。的重要内涵：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这是第一次将小城镇建设提到了重要位置。具体来说，“走中国特色的城镇化道路”就是要走好三条具体的道路，即“中国特色自主创新道路”、“中国特色新兴工业化道路”和“中国特色农业现代化道路”。这个提法为党的“十八大”报告提出的“新四化”即新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，奠定了重要的战略基础。

党的“十八大”报告对中国特色的新型城镇化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基础上，党的“十八大”报告在新型城镇化内涵表述上，我们可以来这样理解新内涵：新型城镇化发展途径就是相联工业化良性互动，相融合农业现代化协调发展。新型城镇化建设的目的就是解决制约持续健康发展的重大结构性问题。新型城镇化道路的方法就是科学规划城市群规模和城市布局，增强中小城市和小城镇发展能力。新型城镇化道路的政策重点就是公共服务、户籍和土地，农业转移人口市民化。新型城镇化道路的目标就是形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

三、我国城镇化道路发展的阶段与特点

新中国成立以后，中国走过的城镇化道路大致上可以归结为三个阶段和三个基本特点。

第一个阶段是以建立国家工业化为主体的发展阶段。特点是城镇土地、产业和人口有计划按比例地计划经济稳步增长。从第一个五年计划时期的1953一1958年， 国家开始进行入了工业化发展阶段。中国在国民经济有计划按比例的计划经济体制下， 中国大规模的重化工业项目建设纷纷上马，重化工业建设需要占用大量的农村土地、需要大量的农村劳动力成为工厂的劳动者、需要一定规模的城市和城镇人口规模。这个时期中国拉开了城镇化的帷幕。

第二个阶段是逆城镇化的徘徊阶段，特点是工业化停止不前，城市人口向农村转移。从1958一1978年是城镇化徘徊、停滞的阶段， 由于“ 大跃进” 和“ 文化大革命” 等影响中国经济发展的重大政治运动干扰， 中国一度出现了曾试图走“非城市化的工业化道路”思潮 ，在城市生活和工作的工人被动员返乡支援农业，全国千百万广大知识青年上山下乡，工业经济大幅度下降，逆城市化的政治运动比比皆是。国民经济到了崩溃的边缘。

第三阶段是城镇化快速发展阶段，特点是产业投资主体多元化催生了工业化迅猛发展，全国出现了数亿流动人口大迁移的壮观景象。从改革开放的1978 年至今， 我国城镇化进入了一个快速发展期，这个时期是市场经济体制的形成和完善时期，外商直接投资大规模的向我国转移，产业投资的多元主体，突破了按计划经济控制生产要素流动的体制，打破了行政区划的管理模式，全国的流动就业规模迅速扩大，统计意义上的城镇化水平增长较快。

四、新型城镇化对我国未来发展的重大影响

新型城镇化对我国国民经济和社会发展的作用，需要作定量的分析，这样才能准确的判断城镇化对发展带动的影响。根据国家官方的数据，在2011年中国总人口为13.474亿，其中城镇人口为6.908亿，中国的城镇化率在2011年达到了51.3%，首次超过了总人口的一半。从2010年的世界平均城市化率为55%的对照基数来看，以及参照欧美等先进国家的高城市化率，如美国82%，德国74%，日本的66%，应该说，中国的城市化道路看来还有很长的路要走，对国民经济的发展会带来无限的商机。这主要表现在以下几个方面。

一是新型城镇化对我国未来经济发展的重大影响。有专家测算，中国城镇化率每提高1个百分点， 对经济增长的直接和间接贡献为3 个百分点左右。就可以有1500多万人口从农村转入城镇，平均每年至少创造出1500万个非农就业岗位。城镇化的发展通过增加投资和拉动消费，成为推动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。

根据专家初步推算，2010年，农民工的年均消费支出在6000元左右，相当于城镇人口年均消费水平的50%。农民工占城镇人口的37%，但只占城市社会消费品零售总额的20%左右。因为农民工收入主要不在城里消费，消费只占收入的40%。而在城里的消费又以食品消费为主，只能占到50%。有资料表明，目前在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属，是处于“半市民化”状态。如果是举家迁移，并且恩格尔系数能降到40%左右，那么农民工家庭的人均消费就可能增加到7000元左右，相当于城镇水平的75%。因此，从根本上解决在城镇流动就业的农村人口举家定居问题，有可能带动城镇低端房地产市场以及工业制成品市场的消费，并带动农产品的商品消费。

二是新型城镇化对我国未来社会事业的重大影响。新型城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积的扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。根据哈佛大学德怀特·铂金斯的估计， 未来二三十年内， 中国将会有2-3亿人甚至5亿农民进城， 按每人20平方米居住面积计算， 就会产生40-120亿平方米的潜在住房需求。这对住房的需求又将派生出对住房装修、家具、家电等消费品的需求。

据专家测算，在城镇化进程中，每增加1万城镇人口，可以直接带动基础设施和住房建设投资8亿至10亿元。如果按我国每年增加1500万的农村劳动人口进城务工，可直接带动基础设施和住房建设投资1.5万亿元。城镇化需要大量的生产性投资，以创造就业岗位并满足不断增加的消费品需求。城镇化需要大量的基础设施和公共服务投资，要对供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等设施规划建设，要对教育、卫生等公共服务设施进行建设，要对商贸、金融等各类服务业的设施进行建设；城镇化需要大量房地产投资，满足住房需求和工商业生产经营需要。从全国来说，城镇居民每年将多增加近20万亿的国内消费需求，将会快速拉动我国内需。

三是新型城镇化对我国未来城市发展的重大影响。城镇化带来的人口和产业集聚，推动了以金融、保险、物流等为主的生产性服务业和推动了以商贸、餐饮、旅游等为主的生活性服务业。城镇化有利于城市结构的转型升级，提升了城市的发展质量，城镇化也扩展了城市空间，增加了城市的数量。2011年，我国共有655个城市，比1978年增长了2.4倍。小城镇数量达19249个，比1978年增长了8倍。其中，200万以上城镇人口城市达36个，增长2.6倍；100万—200万城镇人口城市达83个，增长3.4倍。各类城市人口3.4亿，占城镇总人口的57.6%；县城城镇人口1.2亿，占城镇总人口的20.3%；小城镇镇区人口1.3亿，占城镇总人口的22.1%。

从目前全国2.2亿的进城农民工来看，在总体布局上是向沿海省市迁移。主要集中在我国的广东、福建、浙江、江苏、上海和北京。这六省市承接了我国流动人口总量的85%。新型城镇化就是要实施战略布局，规划全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇体系，在东部地区，优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，在中西部，培育壮大若干城市群。如果将一些中等城市的平均人口规模增加到100万人，对全国的上百个城市来讲，则可容纳6.55亿人，超过了现有城镇人口的总和。我国目前县城城镇人口平均为7万人，建制镇镇区人口平均为7845人。如果每个县城平均人口增加到10万人，那么对全国来讲，就可以容纳1.6亿城镇人口；如果每个小城镇平均人口达到1.5万人，那么对全国来讲，就可以容纳近3亿城镇人口。

四是新型城镇化对我国可持续发展的重大影响。实现节约农业土地资源， 保护生态环境的可持续性，成为新型城镇化的核心价值体系。

我国人均国土面积只有世界平均水平的三分之一， 节约土地，保护耕地是我国经济增长和基本建设的重要方针。目前，我国农村宅基地面积户均高达2.42亩，人均约180平方米， 是城镇人口人均占有建设用地面积的2倍多。如果按照每年从农村转移出1000万人口计算，可为国家节约1800平方公里土地，

新型城镇化将有利于乡镇企业（转制企业）的土地资源节约有效利用。据统计90% 的乡镇企业（转制企业）分布在自然村， 7%的乡镇企业（转制企业）分布在建制镇， 仅有1%乡镇企业（转制企业）在县或县以上城市。分散的乡镇企业（转制企业）使占地规模增加了约30%左右。新型城镇化就是要实施产业向工业园区集中的原则，提高土地产出率。

据前两年的全国乡镇工业（转制企业）污染源调查显示： 全国乡镇工业（转制企业）污染源为120万个之多， 乡镇工业（转制企业）废水排放量超过了60亿吨，占当年全国工业废水排放量的20%； 烟尘排放量1000万吨， 占全国工业烟尘排放总量的50%左右； 固定废弃物排放量2亿吨 。乡镇企业（转制企业）的分散布局使能源利用率降低了30% ， 资金利用率降低了20%左右， 行政管理费用增加了80% 。新型城镇化发展， 可以使乡镇企业（转制企业）尽可能地集中布局， 真正做到节约资源， 保护环境， 促进社会经济持续发展。