地方政府改革：从地方政府职能转变的角度

邵健　李可　熊勇

摘 要： “一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业。”亚里士多德的这句话似乎可以从一个侧面帮助我们理解地方政府及其职能的性质。在漫长的历史演变过程中，地方政府的公共职能不断的发生着纵向和横向的分化，我国地方政府职能正朝着结构不断完善、内容不断充实的方向发展。本文将具体介绍地方政府的职能演变的动因和内容，以及实现的途径。

关键词：地方政府 政府职能 服务型政府 机构改革

一、地方政府与地方政府的职能

（一）地方政府

从狭义上讲，“地方政府”是指地方行政机关。从广义上说，“地方政府”是由地方行政机关和地方代议机关组成的整体。现在，很多学者都是从广义上来理解“地方政府”这一概念的。

从地方政府产生的角度来看，世界上大多数的国家都设有地方政府，因为一国的中央政府大多无法完成全部国家事务的管理。因此，设置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能，地方政府在推动地方经济发展、提供公共服务、公共建设等方面正发挥着越来越重要的作用。

（二）地方政府职能

世界银行在其1997年的发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能：确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和公共基础设施；保护弱势群体；保护环境。

但是，不同的环境下又孕育了不一样的地方政府职能。所以，即使大多数的地方政府拥有着上面这些共性的职能，但同时还受着政治、经济、文化、社会等条件的制约。国家政权组织形式等都在影响着地方政府的职能范围，也影响着地方政府的职能发挥。

二、地方政府的职能转变

中国在相当长的一段时间内，地方政府的公共职能是处在一个不平衡的发展状态，大致来看，地方政府职能的发展经历了三个阶段：

1949—1978年，地方政府政治统治职能的主导阶段。从建国初期为巩固统治，到社会主义改造过程中社会主义制度的确立，再到“文化大革命”中政府的政治统治职能再度被强化，地方政府也与中央保持一致，政治统治职能一度处于主导地位。

1978—2002年，地方政府的经济管理职能处于主导阶段。尤其是在党的十四大以后，确立了社会主义市场经济体制，在这种情势下，地方政府的经济管理职能日益得到了强化。

2002年至今，地方政府公共服务职能的回归阶段。由于各种主客观原因，在相当长的一段时间内，政府的职能偏离了其重心，直到近些年，随着全球政府管理改革浪潮的不断高涨，我们才逐渐实现了政府职能的理性回归。

三、地方政府职能转变的动因

（一）政府的职能缺位和越位

所谓政府职能缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。所谓政府职能越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应。通过对我国地方政府的考察可以发现，政府很多时候都会出现“缺位”与“越位”的现象，这都有悖于政府管理应遵循的原则，同时也给社会和自身带来了种种问题。

（二）地方政府内部管理导致信任危机

传统的科层官僚体制导致地方政府内部管理效率低下、官僚主义盛行、腐败现象严重，造成了公民对地方政府的信任危机。科层制曾经的确对社会的管理作出了应有的贡献，但是，随着社会的进步与发展，这种体制越来越不能适应政治、经济、社会等方面的发展，而自身所带来的机构重叠交叉等弊端也暴露无遗。在这种情况下，政府职能转变成为地方政府改革的重点，与机构改革一起为恢复公民对政府的信任而努力。

（三）私有企业改革的成就对于地方政府的压力和示范效应

20世纪70年代世界经济环境发生变化以后，“再造企业”的理论首先提出，并在广大私有企业的改革中取得了巨大的成功。私有企业的市场管理模式，以顾客为导向，并通过竞争手段达到效益目的，充分发挥市场资源配置的功能。而在公共管理领域，地方政府管理十分低效，企业的成功再造无疑给政府管理以无形的压力，也成为政府学习的榜样，随后“顾客优先”等理念被引入地方政府改革之中，并以此为契机寻求地方政府的职能转变。

四、中国地方政府职能转变的内容与实现途径

（一）我国地方政府职能转变的主要内容

地方政府职能转变的基本思路是：首先，要对地方政府进行职能定位，转变地方政府职能不在于要使地方政府拥有怎样的职能，而是社会发展和社会体制要求地方政府具备怎样的职能；其次，根据职能定位对地方政府现有的职能进行清理、调整；最后，在地方政府职能转型的过程中应该伴随着地方政府的机构改革、制度创新，确保地方政府职能转型的到位。

1.地方政府职能理念的转型

21世纪的政府职能转变实践和理论研究探索，重点是将“经济型政府”转向“服务型政府”。服务型政府也就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。因此，从“管制型政府”到“服务型政府”，转变政府职能，必须进行理念重构，确立现代政府服务理念，改善行政文化基础，更加注重民生。

2. 明确职能定位

地方政府特别是基层地方政府，将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境作为自己工作的目标；政治职能将进一步弱化，而社会职能则进一步增强。提供和维护公共基础设施，维护社会安宁，将成为政府职能的主要方面，少量的直接经济职能仅存在于中高层地方政府。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务的公共管理和提供必要的公共服务，为地方经济发展服务。

3. 加强地方政府的社会管理和公共服务职能

随着经济的发展和改革开放的深入，社会治安、社会就业和公共福利等问题变得日益突出；同时，原来由企业承担的一系列福利、保险职能必须走向社会化，由地方政府承接。从长远看，要实现向“小政府、大社会”和“有限政府”的转化，必须大力发展第三部门，培育社会自治的空间，加强公民参与，发挥各类社会组织的作用。这是由统治型政府向治理型政府、管理型政府向服务型政府转变的关键。

（二）职能转变的实现途径

1. 理顺地方政府利益关系

转变地方政府职能，要求在还企业市场主体身份的同时，还政府以公共权力机构的身份，使政府站在公正超脱的立场上对经济活动进行调节，而不能有所偏袒。要做到这一点，一个前提条件就是理顺政府利益关系，特别是切断地方政府与社会经济主体的利益连带关系。

同时，要缩小公共权力机构利用公共权力谋取私利的机会，必须切断地方政府与其投资举办的经济实体的直接利益关系。

2. 职能社会化和市场化

所谓政府职能社会化，是指政府改变传统的大包大揽的做法，将原来由政府包揽管辖的许多事情，通过社会转移或委托代理等形式，改由企业、社会团体、群众组织、社会中介组织来办理，以节约政府财开支，提高政府工作效率。

所谓政府职能市场化，是指通过政府与企业、市场之间的合作，利用竞争机制、价格机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给。随着我国政治体制改革的不断推进以及政府职能的转变，一种以政府为主导、多种市场主体积极参与提供公共服务的格局正在逐步形成。

3. 健全和完善公共服務职能

随着我国市场经济的发展和利益结构的多元化，社会对公共服务需求的数量和质量的日益提高，这就要求政府为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，如公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗，使更多的力量参与公共服务的生产或提供，确保市场在资源配置中的基础性作用。这也是建立“服务型政府”的基本要求，建成维护政府合法性的一种高度回应性的“引导式”的政府。

参考文献：

[1]文特森·奥斯特罗姆. 美国地方政府[J]. 北京大学出版社，2004.

[2]理查德·宾厄姆. 美国地方政府的管理——实践中的公共行政[J].北京大学出版社，1997.

[3]罗德刚. 服务型政府行政模式研究[J]. 重庆出版社，2005.

责任编辑：张莉莉