城市病有药可医

黄蓉

城市化也称之为城镇化、都市化，不同的学科从不同的角度对之有不同的解释，一般认为是一个农业人口转化为非农业人口、农业地域转化为非农业地域、农业活动转化为非农业活动的过程；是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

改革开放以后，中国逐步放开了原有对人口流动的控制，大量农民工流向了城市，同时加快了城市化的进程。但是中国城市化的滞后给中国的经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的矛盾。为此，本刊记者特邀清华大学人文社会科学学院责任教授、博士生导师蔡继明对我国城市化问题进行了深入探讨。

接受大城市化

每年春节始末，一场上亿人口规模的往返大迁徙就会在中国航空、铁路、公路等所有交通形式中上演。2008年，一场异常大雪覆盖了中国南方，超过2亿旅客受困于火车站、航空站和公路上。这场空前规模的交通中断震惊了世界，自此中国城市化进程成为了世界关注的话题。

这类新闻——尤其是似乎暴露新近城市化经济体脆弱性的任何新闻——让许多发展中国家的政府心惊胆战。过去30年，世界的城市人口从16亿增长到33亿；未来30年，发展中世界的城市将增加20多亿人口。但许多政府已开始怀疑自己能否应付规模如此巨大的城市化；一些政府的结论是应该放慢城市化进程，以尽可能缓和社会剧变。在产生这种观点的原因中，反城市化的偏见主义和冷静分析各占一半。

思潮的动荡也蔓延到国内。中国的城市化速度是不是过快了，到底是应该优先发展大城市还是小城镇，一直众说不一。蔡继明教授通过比较小城镇战略和大城市战略的利弊，以及国家城市化战略选择的演变，最终对大中小城市和小城镇协调发展做出分析——我国已进入工业化中后期，应优先发展大城市；转变空间城市化为主为人口城市化为主。

蔡继明教授进一步阐述道，所谓优先发展大城市，并非完全排斥中小城市和小城镇的发展，而是强调以发展大城市为主，中小城市和小城镇为辅。

2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”也并非大中小城市和小城镇同步发展或平行发展。根据人口、土地、工业化程度和经济发展水平等因素，在城市化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重一定是有高低大小之分的。

大力发展小城镇，是我国改革开放初期为适应“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村工业化模式而采取的战略。我国目前的经济发展已经进入工业化中后期，经济发展的动力源已经由农村转移到城市，农村工业化已转向城市工业化，以小城镇为主的城市化模式也应适时转变成以大城市为主的城市化模式。大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要载体，是推进新型工业化的基础；以服务业为主体的第三产业大量吸纳就业尤其是农村剩余劳动力是解决就业压力的主要途径，而现代服务业需要人口的高度密集才能作为产业经营盈利，因此大城市能为服务业发展提供更广阔的空间；大城市比中小城市更能集约和节约使用土地、更易于控制和减少污染，更有利于我国耕地集约化经营。基于以上从城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能和占用耕地的数量所做的分析，大城市优先发展战略，优越于大中小并重战略，更优越于小城镇优先发展战略。

城市化应以人为本

中国经济增长的背后是一个更现代化的经济状态。数年来，中国经济一直因为重视速度轻视平衡而广受批评，其经济发展状态一直持续增长但缺乏考虑，迅猛向前但危机四伏。

但蔡继明教授对于中国城市化进程过快的批评有不同的见解：增长还不够快。这个不够快主要是指人口城市化。

改革开放30年来，我国城市在空间的扩展速度，远远高于城市人口的增长速度。快速的发展使得渔村变为工业区，工业区又成了金融中心，但这样的发展同时也带来了负面影响。过重的投资比重压缩了消费的增长，重工业又使得服务业难以发展，这就好像是说制造产品比服务于人更加重要。

从城镇与农村人均建设用地增加幅度的比较，和城市与县城、建制镇人均建设用地增加幅度的比较，及相关国际比较中，我们都可以判定：我国空间城市化已经过快，人口城市化相对滞后严重，二者之间确实呈现了比较严重的非协调发展。如果继续保持目前的发展态势，在2030年70%的人口城镇率的目标下，我国城镇建设用地面积需增加约11万平方公里。显然，这是不可能完成的。从地方政府的成本收益角度可以发现，地方政府推动空间城市化的动力很大，而在人口城市化方面则几乎没有动力。究其根源，则在于城乡二元土地制度、财政制度和地方官员的政绩考核机制。因而，推进我国人口城镇与空间城市化协调发展的关键在于改革上述制度，从而调整地方政府的相关行为。

中国正在适应现代的发展模式，变得更像一个资本市场经济体，即消费者和服务者是经济主力。这两种积极的趋势可以相互促进，因为服务业比工业更利于吸纳劳动力，它的增长将促进工资乃至家庭收入的增加。工资袋鼓了，消费自然就得到动力，而消费支出反过来又利于服务业。正如经济学家所说的那样，在经济生活中，“结果成为原因，原因变成结果”。

2012年， 52.6﹪的城市化率（按国家统计局口径称城镇化率）存在很大的水分，这其中包含了2.34亿农民工及其家属。由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。

由于中国经济逐渐成熟，劳动力市场的供不应求反映的是中国经济正在接近其极限的状态下运转，人口的城市化已迫在眉睫。

“中国特色”不是借口

大量农村人口进城为城市化发展做出了巨大贡献。但是，他们并没有实现真正的市民化，更没有分享到与他们的巨大贡献相一致的城市化收益。已成为世界第二大经济体的中国在城市化发展进程中居然积累下一个2.6亿的农民工弱势群体，从而使中国式城市化患有远比“拉美病”更为严重的“中国病”。

说它是滞后的，是因为就中国在18世纪所具备的城市化发展的充分必要条件而言 ，它至少应和欧洲的城市化发展同步。但是由于种种原因，特别是持续不断的战乱等诸因素，使中国式城市化脱离了世界城市化的正常轨道，直到今天，它还低于世界城市化平均水平，仍然没有完成城市化过程。

蔡继明教授认为，中国式城市化的政策导向和顶层设计，必须体现人民大众的意志、愿望、权力和利益。实现人口的城市化要着眼于农民工进城落户。为此，必须根据中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租，和国有建设用地同地同权同价，让农民分享工业化城市化的成果，同时加快农村家庭承包地流转，实现农地适度规模经营。

除了上述土地制度改革外，蔡继明教授建议政府还应采取如下一系列配套的政策：加快户籍制度改革，健全和完善农村人口向城市转移的各项政策法规，真正给予进城农民以平等的居民待遇；完善统筹城乡的社会保障制度和教育制度，消除进城务工农民的失业和医疗的后顾之忧，必须建立和完善城乡统筹的社会保障制度；统计和公布涵盖城乡的真实失业率，建立统筹城乡的就业制度，把实现城乡统筹的充分就业作为各级政府解决民生问题之本；大力发展中小企业，有效地吸纳转移到城市的农村剩余劳动力；提供大量廉价自住房，为新增城市人口提供基本住房保障，为国民经济的持续稳定高速发展提供强劲的动力等。

在农民工问题上，诸多的矛盾在“中国特色”的掩盖下被刻意地回避了。对此，蔡继明教授毅然说道：“‘中国特色不应成为中国社会发展过程中出现其他国家没有出现过的矛盾不可调和的借口。所谓解铃还须系铃人，有些事情，是决策者自己给自己设下的桎梏，画地为牢，要想解决问题，也只有他们自己拔除当初设下的桎梏走出来。为加快城市化进程提供必要的制度保障，势必要彻底铲除城乡户籍管制、改革农村土地制度、解决农民工在住房、就业、子女就学等方面的同等市民待遇问题。”

站在前人肩膀上的深思

在国外媒体眼中，中国经济的发展是以“火箭式”速度崛起。但是，在举世瞩目的飞跃崛起中，社会矛盾也越来越尖刻。很多人对未来发展宏图的规划似乎越来越迷茫起来：在东南沿海，北京、上海、广州等大城市已经跻身于世界大都会前列之林，其角色已从“追逐者”跃升为“领跑者”，这些大城市在“欧美发达国家城市化发展过程”这本历史教科书中所能汲取的“养分”越发的捉襟见肘，更多地需要自己斩劈荆棘开拓新道路、探索新模式；在中西部地区，地域之广袤、发展之不均、民族之多样、情况之复杂是以往任何发达国家都没有经历过的，“农民工”这一中国式特殊群体的庞大规模也是其他国家前所未有的。在农民占人口比例大多数的情况下，如何实现部分农村的城镇化以及剩余农村的现代化问题成为我国经济发展至关重要的一步棋。

在创新面临瓶颈的同时，中国站在前人肩膀上的发展并没有完全规避掉前人的失误，这些累积的失误像毒瘤一般潜藏在腾飞巨龙的体内，完全清除需要大动干戈，暂时搁置便随时可能隐隐发作甚至全面爆发。

中世纪伊始，伦敦由于快速工业化及燃煤量的剧增开始出现大气污染的问题，面对城市里滔天的朦胧景色，伦敦被冠上了“雾都”的名号。20世纪20年代，由于政府对工业加强管理，煤在工业燃料中所占的比例下降，污染有所减轻，但并无质的改观。悲剧终于在一步步的酝酿中上演。1952年12月4日，伦敦上空的冷高压导致大气湿度增加，风力微弱，污染物难以扩散，呛人的浓厚烟雾弥漫全城5天之久，几天内死亡人数比平时增加了4000人，这就是著名的“伦敦大雾”事件。类似的烟雾灾害随后又发生过几次，对英国人产生了很大震动。事已至此，英国人才痛定思痛将治理污染郑重抬上议程。即使如此，在经历了一个多世纪漫长治理的今天，伦敦虽然摘掉了“雾都”的帽子，但空气质量仍是欧洲大城市中最差的，没有之一。

令人遗憾的是，百年后的我们并没有汲取教训，“雾都”的帽子被扣在了北京等大城市的头上。我国很早之前就已经提出了可持续发展模式，但理论研究远胜于实践应用。在地方实际操作中，决策者面对GDP数字持续飙升的金色诱惑，又有几个会选择拾起可持续发展这个绿色橄榄枝。即使悲剧的重复上演有着这般那般的种种缘由，但我们都清楚地知道“先污染后治理”这条欧美发达国家走过的弯路其实是可以避免重蹈覆辙的。站在前人的肩膀上，我们可以做得更好。

疾在腠理、在肌肤、在肠胃，汤熨、针石、火齐尚之所及也；然在骨髓，司命之所属，无奈何也。我国的城市病得以医治的前提是决策者首先承认“寡人有疾”，方能因病下药。

正如蔡继明教授所言：“我国城市病虽然病得不轻，但并非无药可救；只要决策者更正以往的错误，认清现下的形势，研究出未来可行性的调整发展策略，中国的城市化之病完全有药可解，并且沿着健康、稳定的模式持续地发展下去。”

良医难求。在城市化发展的探索中，我们需要更多优秀的学者发出不同的声音，不断指出社会中的各种诟病，发散思维探索科学发展之道，并把这股新鲜的血液注入中国的心脏并随着脉搏流淌全身，让已经觉醒的中国巨龙发出更加响亮的吼声。