建立完善的农村金融体系问题研究

杨晓璐

摘 要：随着农村货币关系的深化，金融在建设我国社会主义新农村中的作用将更加重要和明显。农村金融体系是现代经济的核心，也是解决目前我国“三农”问题的重要保障。农业现代化建设、农业产业化、农民增收和生活改善等问题的解决，都有赖于农村金融体系的改革与深化。因此，如何构建适应新农村建设的功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，是当前急需解决的重要问题。

关键词：农村金融体系；体制改革

中图分类号：F832.35 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.49 文章编号：1672-3309（2013）08-110-03

一、我国农村金融体系的现状及问题

目前，我国农村金融已经初步形成了政策性金融、商业金融和合作金融三者彼此分工合作、相互配合的农村金融体系，农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄机构等构成了农村金融服务的主体。近些年来，农村金融改革主要集中在对农村信用社改革上，在设立专门为“三农”服务的小额信贷机构、推动“联保贷款”及中央银行的“支农再贷款”等方面也取得了一定进展。此外，四大国有银行的商业化改革、邮政储蓄银行的改革和农发行政策调整都对农村金融的发展产生了很大影响。总体而言，我国农村金融体系建设已经取得了很大进展，支农服务的作用得到明显发挥，但是，农村金融市场低效，金融服务滞后的问题并未得到根本解决。

（一）农村资金不断外流，加剧了农村资金的不足

近年来，在国家资金供应非常充裕的情况下，国家银行对农村信贷总规模和资金投入却呈现逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且自20世纪90年代中期以来持续下降，结果造成农村贷存比例下降，农村信贷资金外流现象十分严重，进一步加剧了农村资金不足的矛盾。第一，国有商业银行从1993年起明确市场化改革的方向以后，各家银行进行了“城市吸收农村”的战略调整，陆续将地方农村及一些经济相对落后的地方的分支机构和营业网点撤销，实现向城市的收归。据统计，我国商业银行每年对非城镇地区的贷款金额远远小于存款金额。其差额约在3000亿元人民币。第二，在农村地区大量分布的邮政储蓄分支机构，实质上只具备吸储职能，本身并不进行贷款业务。虽然部分资金先交存给央行，之后由央行再发放贷款给农村信用社，由农村信用社再返还给农民，但返还的量仍然远远低于其吸收存款的增量。据估计，邮政储蓄每年从农村汲取资金约5000亿元左右。

（二）农村金融机构功能定位存在偏差，严重制约了支农作用的发挥

从目前从事农村金融服务的金融机构来看，功能定位上存在的偏差使得各机构根本无法为农村经济的发展提供有效的金融服务，进而加剧了农村资金短缺的问题。首先，作为长期以来农村地区最重要金融机构的农业银行，在90年代开始的银行商业化机构改革以来，向农村贷款比例不断下降，目前仅占其总贷款的10%以下。而且多数县级分支机构只存不贷，成为农村资金外流的重要渠道。其次，农业发展银行由于政策因素，经营范围以服务粮棉油等农产品流通各环节的营运需要为主，功能单一，不良资产较多，资金来源不稳定等因素抑制了其政策性金融支农作用的发挥。

（三）农村金融政策不到位，配套服务体系不完备

我国目前的农村金融服务体系是在政策的推动下形成的，政府实施的一系列举措均是从金融供给角度对农村金融市场做出的制度性安排，一方面现有的政策和制度安排与当前农村金融多样性需求不吻合，金融机构提供的服务无法满足农村的需要，同时也使得农村金融机构城市化的倾向十分严重。另一方面，由于农村金融机构的政策性功能与商业性功能混合，使得金融机构的经营发展存在严重问题，道德风险突出。2004年农业保险试点工作开始以来，我国农业保险已经呈现恢复增长的势头，但是，农业保险定位不清，缺乏总体规划，立法工作严重滞后，财政税收政策支持力度小，缺乏有效的保险手段和风险分散机制等问题依然未能彻底解决。此外，担保机制、税收优惠政策、小额信贷等农村金融配套服务体系发展也严重滞后，进一步制约着农村金融机构功能的有效发挥。

二、农村金融制度的国际经验借鉴

（一）农村金融机构体系完备

纵观全球，在农业发展最发达的美国，其健全先进的农村金融体制进一步促进了其农业的健康发展。农村合作金融主要由农场主拥有，主要解决农民中短期贷款、不动产贷款、补充营运资金、购入商品等资金需求。印度政府始终高度重视农村金融的发展，目前已经形成了包括印度储备银行、商业银行、地区农村银行、合作银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等机构在内的农村金融服务体系。

（二）农村金融服务机构间分工明确，功能互补

目前，美国的政策性农村金融机构包括农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局等。其中，农民家计局以改善农民生活、改进农业生产为宗旨，重点帮助贫困地区和低收入的农民解决资金短缺问题。同时，为了帮助农民对付农业生产面临的风险，美国政府积极参与了农作物保险计划，经过60多年的不断摸索、发展形成了完善的美国农业保险体系。现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和代理，主要由联邦农作物保险公司、私营保险公司和农作物保险的代理人和查勘核损人三个层次组成。当然，商业保险公司会得到政府在经营管理费和保险费补贴等方面的有力支持。

（三）国家财政、监管等政策的有力支持与引导

政府干预在农村金融体系构建的早期的确起到了明显的促进作用。但是，政府干预并不是金融发展的最终目标，随着金融体制的建立和完善，政府干预应逐步退出，市场机制在农村金融资源配置中的基础地位逐步确立。政府监管政策、金融政策的重点转变为规范与引导农村金融市场发展。如印度国家农业和农村开发银行代理中央政府和中央银行监督和检查农村金融分支机构的工作，并为信用合作机构、地区农村银行以及从事农村信贷工作的商业银行提供再融资服务。由于农村信贷的高风险性，为了鼓励和促进金融机构参与农村金融市场，印度还建立了存款保险和信贷保险公司，为其他金融机构提供的农村贷款提供保险。

此外，印度政府还实施了一系列的计划直接或间接支持农村的金融活动，满足农村的金融需求。如在1980年实施的第六个五年计划和农村综合发展计划中，规定本国银行对直接用于农业部分不得低于贷款净额的18%，对农业薄弱部门和农村地区有关活动的直接贷款须占对农业贷款的55%。政府开展的农村综合发展计划等多个扶贫计划中，通过向农户提供软贷款来促进农户自就业。为了规范和引导小额信贷的健康发展，印度政府在人员培训、再贷款、利率限制等方面加大支持力度。

三、完善我国农村金融体系的几点建议

（一）完善我国农村金融服务配套体系

首先，大力发展农业保险，分散农业生产风险。尽快推动《农业保险法》的立法进程，在新法出台前可以地方性法规或国务院条例方式进行规范。对于关系国计民生的种植业和养殖业，可从留出部分财政资金用于投保农户的保费补贴，给予开展农业保险的机构税收等方面的优惠。其次，建立完善的农村信贷担保体系。鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，推动农村担保体系的发展。扩大有效抵押品的范围，探索运用动产抵押、仓单质押等形式，妥善解决农民抵押难、担保难的问题。再次，丰富农产品期货品种，规避市场风险。在规范发展原有交易品种的基础上，应积极研究推动新农产品期货品种的上市交易，更好地发挥农产品期货市场价格发现、套期保值、资源配置等经济功能，引导企业利用期货市场规避市场风险。最后，建立重大灾害风险基金。通过中央和地方政府财政预算拨款，设立专门针对农业生产中洪水、干旱等重大灾害风险设立风险基金，对遭遇灾害损失的农户、企业提供一定程度的补偿，以保障其生产经营的持续性。

（二）规范和引导民间金融的健康发展

目前，农村正规的金融机构在分支机构设立、运作效率等方面存在的欠缺，使得民间金融在农村金融体系中发挥了重要的作用。但是，由于缺乏对民间金融活动的有效规制，畸高的资金成本加重了农民负担，甚至出现农业生产利润不抵资金成本的局面，危及到农村经济的正常发展。因此，要打破这种局面，固然要重视正规金融机构支农功能的发挥，但也不能忽视民间金融机构的作用，在严格市场准入制度和加强金融监管的前提下，成立新型的信用合作社或合作基金会，开放与发展农村资本市场，允许民间资本进入农村金融领域，形成多元化的农村金融体系，推动农村金融市场竞争，满足多样化的农村金融的需要。

（三）完善农村金融体系的良性发展，需要金融服务政策的辅助

农村金融体系的良性发展，需要金融服务政策的辅助。一是为了解决现有金融机构从农村抽取资金的问题，中央银行制定向农村倾斜的信贷政策，要求农业银行、农村信用合作社、邮储银行等农村金融机构必须将吸收存款的一定比例投放于农村市场，不足部分可以通过购买农发行等机构发行的用于三农领域的债券。二是采取利率浮动、利差补贴等政策促进商业银行资金进入农村市场。对金融机构的涉农贷款，给予利率浮动更大的灵活性。回流农村市场。由银监会对小额贷款机构的市场准入实行核准制，业务范围主要限定在对农民、个体经营者和乡镇小企业发放贷款，允许其进行更大幅度的利率浮动，同时在税收政策方面给予优惠。三是央行在存款准备金、再贴现、再贷款等货币政策工具对开展农村金融业务的金融机构予以倾斜。大力发展农村票据市场，灵活操作货币政策工具，不断调整和优化再贴现资源的分配结构，引导农村金融机构增加对农业企业的票据贴现，扩大农村市场的货币供给。四是利用目前商业银行流动性过剩的机遇，财政部门或农发行等金融机构通过向商业银行发行支农特别国债或政策性金融债券，筹集城市资金反哺农村市场。五是对于农村信用社、小额信贷机构、农业银行和邮储银行涉农资金运用给予营业税、所得税等方面的减免优惠。对于商业银行以低于工商企业贷款的利率向农村提供资金，由财政资金对实际贷款利差部分给予补贴。

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