影响廉政制度执行力的问题和对策研究

刘云芳

摘 要：近年来，随着惩防体系建设的深入推进，廉政制度体系建设逐步健全完善。但是，一些领域的腐败案件依然易发多发，究其原因，主要是廉政制度的执行力不强，廉政制度没有充分发挥应有作用。当前，廉政制度执行方面存在的主要问题是，一些廉政制度缺乏操作性、落实制度的随意性较大、监督检查流于形式等。廉政制度执行力是一个综合性、系统性的能力，制度本身的科学性、制度执行的监督机制、制度执行的外部环境是影响廉政制度执行的主要因素。提高廉政制度执行力，应建立科学完备管用的制度体系、强化性约束的执行监督机制、培育具有制度意识的社会崇廉氛围，从而实现社会的廉洁善治。

关键词：廉政制度； 执行力； 影响因素； 对策建议

中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2013）08-168-002

制度的生命在于执行，制度的价值在于落实。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行，要加强对权力运行的制约监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”抓好反腐倡廉制度建设，提高反腐倡廉科学化水平，必须不断提高制度执行力。本文重点针对当前廉政制度执行中存在的突出问题，分析原因，提出对策建议，为破解制度执行难题，深化反腐倡廉制度建设，做理论上的探讨和分析。

一、廉政制度执行中存在的主要问题

一是制度设计不够科学。近几年，以构建惩治和预防腐败体系为主线，各地区、各部门、各行业在廉政制度建设方面不断创新推进，建立了一套较为完备的制度体系。但不可否认的是，与廉政制度数量相比，一些制度的质量不够高。比如，中央出台一项重要的廉政制度后，地方都制定相应的配套制度，但这些制度基本上是上下一般粗，既缺乏个性，也没有针对性。特别是近几年，在一些重点领域、重要岗位发生的大案要案，也凸显了制度设计还不够科学完善。

二是制度落实随意性较大。从制度落实的角度看，重制度制定、轻制度落实的现象较为普遍。如少数地方和部门执行制度搞形式主义，“以文件贯彻文件、以会议贯彻会议”，制定制度“雷声大”、执行制度“雨点小”；还有的选择性执行，有利的就执行、不利的则不执行；有的执行制度随意性较大，对领导反复强调、检查力度大的，执行得较好，反之就放松要求，或者变通规避，执行的力度较弱。

三是监督机制不够完善。执行监督是廉政制度执行中的重要环节，是实现制度目标的重要手段。但从已发现和查处的违纪违法案件来看，制度执行的监督机制还不够完善。如在廉政制度运行的过程中，执纪执法部门重事后惩处，轻事前监督，监督机制不健全、检查不到位、问责不严格，进一步影响了廉政制度的执行。

二、影响和阻碍廉政制度执行的主要原因

一是传统文化影响了廉政制度作用的发挥。中国传统文化提倡礼教名分、主张“德主刑辅”，造成人们的公民意识、法治观念较为缺失，法规制度缺乏外在的监督力量，制约了法律法规的有效落实。在传统观念中，认为凡事都可以变通解决。认为“制度、原则是死的，人是活的”、“没有一成不变的铁律”，所以在反腐倡廉问题上，自然而然地避开制度规定，搞“潜规则”。“潜规则”盛行必然会破坏制度执行的大环境，抹杀制度的严肃性和权威性。同时，一些封建思想文化残余，诸如官本位思想、特权意识、人治观念等仍有市场，以权乱法现象时有发生，影响着反腐倡廉法规制度作用的发挥。还有“熟人社会”的观念根深蒂固，人们看重关系而轻视契约，很多人办事首先想到的不是遵循制度，而是找门路、托关系。

二是社会风气阻碍了廉政制度的执行。改革开放以来，西方社会的拜金主义、享乐主义等腐朽思想，污染了人的心灵、影响了人的思想和生活方式，也削弱了廉政制度对党员干部的约束作用。如有的地方和部门搞“上有政策、下有对策”，有的党员干部甚至恣意践踏和违反廉政制度规定。受此影响，社会对制度的认同感有所下降，对消极腐败现象的容忍度逐渐提高。另外，个别地方和部门将法规制度作为实现目标的工具和手段，需要时捡起用之，不需要时放下弃之，这一趋利性执行现象严重地影响了廉政制度的执行力。

三是问责不力削弱了廉政制度的权威性。一些地方和部门的执纪执法机关对违反制度行为的惩处措施不严厉，对一些违规行为采取较为宽容的态度，对违反制度的一般性问题，通常采取下不为例的处理方式，违纪违法的成本较小，客观上也促使一些人面对廉政制度规定“铤而走险”；有的党组织对党员领导干部较严重的违纪违法问题，仅以停职、调离等组织处理或者责令公开道歉、引咎辞职等问责措施替代党纪政纪处分，或者以纪律责任替代法律责任等，既影响了制度规定的约束力、威慑力，也削弱了制度规定的严肃性、权威性。

三、提升廉政制度执行力的对策建议

1.立法主体要突出一个“全”字，增强制度设计的科学性

各地区、各部门、各行业要全面系统地设计廉政制度，确保廉政制度行得通、管得住、用得好。一要注重制度的前瞻性。要针对新形势下廉政建设中出现的新情况新问题，科学分析，系统设计廉政制度，使新制定的制度符合实际，针对性强，措施有力，做到超前防范，体现制度设计的前瞻性。二是提高制度的稳定性。准确把握违纪违法行为的客观规律和发展趋势，努力使制度设计体现反腐倡廉工作内在要求，防止制度“朝令夕改”。针对廉政建设出现的新情况、新特点、新要求，及时调整完善廉政制度。三要注重制度的可操作性。要针对本地区、本部门、本行业党风廉政建设现状，特别是存在的突出问题，分析根本原因和主要症结，查找制度缺失和漏洞，研究制定解决问题的办法措施，不照搬照套上级或外地已有的制度，而要制定紧密结合本地实际、可操作性强的个性化廉政制度。四要把握制度的系统性。既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要体现实体性制度建设，又要注重程序性制度建设，发挥整体效能，使反腐倡廉各项制度规定彼此衔接、环环相扣、配套完善。

2.执行主体要突出一个“廉”字，提高遵守制度的自觉性

党员干部作为落实和执行制度的主体要带头遵守制度、敬仰规范，作崇廉遵规的表率。一要抓教育引导，增强遵守和执行制度的自觉性。建立健全党员干部执行制度的长效教育机制，使他们熟悉制度内容，领悟制度实质，牢固树立按制度办事的观念；要采取经常性教育和特色教育相结合的方式，提升反腐倡廉制度教育的实效，不断增强党员干部遵守和执行制度的自觉性和主动性。二要抓廉政文化建设，增强社会公众对廉政制度的信任感。以廉政文化“六进”活动为载体，通过群众喜闻乐见的宣传形式，在全社会深入进行“制度观”教育，使制度理念逐步渗透到人们的行为准则、价值观念、道德标准以及思维方式、思维习惯之中，自觉按制度办事。既要引导党员干部切实将廉政制度内化于心、外化于行，也要引导公众理性地监督党员干部廉洁从政，形成干群之间的良性互动，增强社会公众对廉政制度的认同感和信任感。三要抓示范带动，形成全社会自觉遵守和维护制度的良好风气。着力引导党员领导干部强化制度意识，牢固树立制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外、制度执行不可变通的思想，在严格遵守制度、自觉维护制度等方面，发挥出应有的带头作用、示范作用、导向作用。领导干部特别是“一把手”应切实担负起对制度执行的监督责任，及时纠正和处理违反制度的行为，主动接受社会监督，努力在全社会形成遵守制度为荣、违反制度为耻的良好氛围。

3.监督主体要突出一个“严”字，维护廉政制度的权威性

“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”各级纪检监察部门必须建立健全刚性约束的监督机制和严格的责任追究机制，加强对制度法规运行的有效监督，提高廉政制度的执行力。一要建立常态督查机制。纪检监察机关要建立日常检查、专项检查和定期抽查等多样化的督查制度，随时掌握廉政制度执行情况，发现问题及时解决，避免监督检查出现被动、滞后和乏力的情况，并使之与工作考核、投诉处理等工作有机结合，提高监督检查的综合效果。二要建立综合考评机制。建立一套科学的制度执行力评价标准和方法，结合制度执行监督检查情况，定期评估各单位反腐倡廉制度执行力状况。坚持把制度执行情况作为年度惩防体系建设和党风廉政建设责任制检查考核的重点内容，作为党政班子和领导干部考核奖惩的依据。三要建立社会监督机制。积极推进党务、政务公开，通过媒体公布党风廉政建设落实情况，接受社会监督。拓宽群众参与渠道，通过邀请人大代表、政协委员列席执纪执法部门相关会议、参与信访监督等形式，让公众的参与和监督成为提升廉政制度执行力的持久动力。四要建立问责惩戒机制。针对一些单位在制度的执行中，变通制度、打擦边球的行为，要及时指出，不能因小不追究，也不能以罚代究。要加强对党员干部干扰破坏制度行为的追究力度，把是否尊重制度、是否按制度办事、是否依靠制度管理，作为评价党员干部的标准，与干部的提拔任用挂钩，提高违反制度的风险和成本，形成一套完整的责任追究和奖惩机制。