英法美大部制改革路径借鉴

许耀桐

西方国家大部制改革基本上都以渐进稳妥为取向

我国2008年的第六次政府机构改革，机构数在总量上只减少了1个，而没有急切、贸然地大量整合部委，毕其功于一役，这显然表明了，我们的大部制改革选择的是一条渐进稳妥的改革路径。我国大部制改革选择了一条渐进稳妥的改革路径，也是对西方各国推进大部制改革方略的借鉴。实行大部制，是当代世界各国政府改革的一种必然趋势。西方国家是如何建立大部制的？英国、法国、美国等国家虽然所走的道路不尽相同，但基本上都以渐进稳妥为取向，避免造成急剧猛烈的动荡。

英国——切香肠式。英国自二战后政府机构设置不断增加，到1951年时，内阁部门共达27个，此后开始进行机构调整。上世纪60年代后期，英国开始在内阁中组建了被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。如将国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部，将国家保险部、抚恤部和国家救济局合并为社会保障部，将海外发展署合并到外交和联邦事务部。后来，机构改革进一步向跨领域整合发展，如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部，1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部，2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部。经过历届内阁的不断调整，到2007年布朗内阁时，政府核心机构共19个。英国的大部制改革的渐进过程，好像切香肠一样一段段的切，使机构一个个地逐渐减少。

法国——零敲碎打式。法国二战后的政府机构多达29个，此后每一届新政府上台，都会对原有的部门设置进行磨合调整。最终，总理内阁的部门数量基本上按照大部制的要求，保持在15至20个之间。其中，外交部，国防部，内政和国土资源部，经济、财政和工业部，国家教育、高等教育和研究部，青年、体育和联络部等常规政府部门变化不大。除此之外，根据管理需要，每届政府会进行调整合并，重新编出一些新部门来，与之相应的部长级代表和国务秘书也随时出现扩编或缩减的可能。例如，2005年德维尔潘任总理时，其领导的内阁就多达30多个部长，2007年菲永任总理后就急忙进行“瘦身”。法国大部制改革的渐进过程，可以称之为零敲碎打式。

美国——渐变整合式。美国建国初期，联邦政府只有3个部门。随着经济社会的不断发展和管理事务的增加，政府的职能范围也随之日渐扩张。到20世纪末，联邦政府共设有14个组成部门。按照大部制机构数量的要求，美国联邦政府的机构总数虽然一直没有“超标”，但它没有放弃对大部制的摸索整合。二战后，美国先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部，住房和城市发展部、运输部、能源部等部门，以同领域整合为主。2003年，美国新组建的国土安全部，进行了更大的跨领域整合，将22个联邦机构合并进来，组成一个超级大部门，使联邦政府的部门总数达到15个。美国大部制改革的渐进过程，可以称之为渐变整合式。

中国大部制改革关键要避免零敲碎打，加强通盘谋划

现在，在坚持走渐进稳妥的大部制改革之路面前，显然人们已经形成共识，这是用不着多赘言语的。问题在于，我们究竟应该如何理解渐进稳妥的表现方式，渐进稳妥的表现方式究竟还有哪些？不错，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”，堪称为渐进稳妥的表现方式，它们确实能够收到一定的务实稳健的成效。但是，这样的渐进稳妥表现方式难道就是最好的表现方式吗？除了这样的渐进稳妥表现方式之外还有没有其他的表现方式呢？这就是我们当下重新思考大部制改革路径选择亟待讨论的两个重大问题。

问题之一，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式就是最好的表现方式吗？

显而易见，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式并不是最好的表现方式，它们有着明显的缺陷。一个缺陷是，它过多地关注于机构改革的局部和细节之处，而没有整个大部制改革的明确目标和通盘规划。实施这样的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反弹。例如，美国曾把教育部和卫生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分为教育部、卫生和公共服务部；我国在2008年进行国务院机构改革时，新组建了交通运输部。当时将国家民用航空局和国家邮政局并入交通运输部管理。但是，这样的“大交通”部门整合，迁就于种种矛盾关系，却没有将铁道部整合进来，留下了败笔。

另一个缺陷之二是，它给人们释放出了这样强烈的信号，大部制改革用不着做过多的考虑，眼前好改的就先改，怎样好改的就怎样改，似乎大部制改革可以成为随心所欲的率性之作。还以2008年我国大部制改革为例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地认为，大部制改革仅仅就是把机构减少、合并就得以完成了，并没有从内在机理去分析大部制结构，以至于大部制改革成为走过场。这其实有为改革而改革，难免临阵磨枪、仓促上阵的味道。

问题之二，除了“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式之外，我们还有没有其他的渐进稳妥的表现方式呢？

毫无疑义，除了“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式之外，我们还有其他的、而且可以说是更好的渐进稳妥表现方式。这样更好的、稳步推进大部门制改革的方式是，我们按照大部制的改革原则和目标，经过反复探索和研究，做出一个通盘的考虑，确定我们究竟要搞多少个部，为此，可以提出若干个改革方案，进行比较分析。对于大部制改革，我们应该有一个站位很高的全面谋划，经过对几个备选的改革方案进行反复讨论和思考之后，选择一个优化的改革方案。这样的过程可能需要持续两三年，甚至三四年之久。在实施改革方案之前，我们还需要搞一些试点，积累经验，然后一下子推开，整体推进，统一实行大部制改革。采取这样理论和实践相结合的改革方式，才是稳妥的、全盘的大部制改革的最佳路径选择。

眼下即将进行的2013年第七次国务院机构改革，按照大部制改革原则，也还是只动几个部委，幅度比较小，充其量只能算是微调，仍然属于切香肠和零敲碎打的改革方式。这样的改革方式固然也是我们所需要的，但是，与其说谨小慎微、零敲碎打，还不如通盘规划、整体推进。事实说明，只在局部性上做文章，这一个5年整几个部委，再下一个5年整几个部委，政府职能就不可能很好转变，改革也不可能完全到位。要说这是稳妥的话，其实也最不稳妥、最不科学。因为国务院有些部门实行了大部制改革，有些部门则没有实行，还是小部制，这在国务院系统内部都没能做到协调一致。行政管理的权能原则强调统一，统一才能增强效能，否则可能会造成很多问题。

因此，在2013年第七次国务院机构改革之后，下一步我们怎样推进大部制改革，笔者以为，最关键的就是要避免零敲碎打，加强通盘谋划。政府机构改革，最终目的就是通过整合而减少机构。但在改革的过程中，无论如何不能缺乏通盘考虑。中央一定要善于做顶层设计和总体规划，选择这样的渐进稳妥发展路径。

（作者为国家行政学院教授、博导，行政文化委员会副会长）

责编/马静 美编/石玉