公款消费：官员自己咋想？咋看？

重要结论

大多数党政干部并不关注公务接待给自身带来的好处，而是关注公务接待带来的工作上的便利和升迁机会

83.9%的党政干部认为公款接待处罚力度较小，加大对公务接待的处罚，能够给官员们警示

85.2%的受访干部对享受高规格公款接待感到愧疚

特邀专家：

北京师范大学教授、博导 王建民

北京航空航天大学教授 任建民

课题组成员：贾立政 陈阳波 杜凤娇 徐艳红

顾智锦 张志强 吴 江

公款浪费历来为民众深恶痛绝，但近年来却有愈演愈烈的趋势。超规格的公务接待和名目繁多的公款浪费，给国家和社会带来了不可估量的损失，也严重损害了党的形象和声誉；若不加以根治，将削弱群众基础、动摇执政根基。

十八大以来，中央相继出台了“八项规定”和“六项禁令”等严厉政令，习近平总书记也针对公款浪费现象作出批示，要求厉行节约、反对浪费。据人民论坛问卷调查中心的调查结果，对于中央近来干部作风转变的号召，群众最担心的是“中央决心大，下面不落实，雷声大、雨点小”。切实严格公务接待制度、杜绝公款浪费，根本就在党政干部队伍。因此，通过实证研究，深入了解党政干部对公务接待和公款浪费现象的真实感受、想法和态度，就显得尤为重要。

近日，人民论坛问卷调查中心针对干部群体，在全国范围内就“公务接待与公款浪费”这一话题实施了问卷调查。本次调查自2013年1月20日起，至2013年2月7日止，共回收问卷4108份。受访干部来自政府机关、国有企业、部队等领域，遍布省、市、县和乡镇等各个行政层级，在年龄分布、性别分布、受教育水平的分布上也较符合当前干部队伍的现状。

一，干部们认为公务吃喝的“功”与“过”无关私利

（一）党政干部对公款接待带来的工作上的便利更感兴趣

我们假设人们从公务接待中可以获得四类好处，即从吃喝本身中得到物质享受、得到他人的尊敬和羡慕、得到更多升迁的机会以及解决工作中的实际困难。我们将这4种好处设为量表的题目，将受访者对每一好处的感兴趣程度，从不感兴趣到非常感兴趣分为5个等级，并将每个等级的平均分加总，转化为百分制进行分析（最低分为0，最高分为100）。结果表明，人们对于公务接待给自己带来的“解决工作中的实际困难”和“得到更多升迁机会”比“得到他人的尊敬和羡慕”以及“得到物质享受”更感兴趣。前两者的得分分别为62.8和60.9分，后两者得分为51.1和47.9分。可见，官员群体并不关注公务接待给自身带来的好处，而是关注公务接待带来的工作上的便利和升迁机会，这一点在其后的分析中得到了证明。

不同干部群体对公款吃喝带来的好处的感兴趣程度有所不同：首先，40岁以下的人比40岁以上的人更关心公款吃喝带来的升迁机会，具体来说31-35岁之间的人最关心公款吃喝带来的物质享受和升迁机会；56-60岁之间的人最关注公款吃喝能够得到他人的尊敬或羡慕；46-55岁之间的人对于公款吃喝能够帮助解决工作中的实际困难最感兴趣。其次，不同地域的干部关心的事务也所有不同。直辖市的干部比省会城市、地级县级城市和乡镇农村的干部对公款吃喝带来的升迁更感兴趣。最后，在所有职业中，事业单位工作者更关注于公款吃喝带来的升迁机会，党委、政府负责人更关心它能解决工作中的实际困难。对于公款吃喝带来的各种好处，不同干部群体的关注点也不尽相同。他们对公款吃喝目的的看法，间接地反映出他们在官场上的价值观和追求，而这其中有很多都是不值得提倡的，何况是通过高规格的公务接待得到满足。因此“官场文化”的改变比公款吃喝本身更值得重视。

（二）党政干部对公款浪费社会危害的担忧大于对个人危害的担忧

本调查列举了8项公款吃喝可能带来的危害，其中3项是对个人或家庭的危害，5项是对社会的危害。受访干部对这8项危害的担心程度进行排序后，我们并将这些排序赋予分值（即排在前的赋予更高的分值），转化为百分制。结果发现，人们对于公款吃喝危害最担忧的前4项依次是“不利于形成良好的社会风气”、“浪费公共财政等资源”、“影响干部队伍形象、造成群众不满”和“不利于社会公平”。这四者的得分在89-100分之间；而对于“伤身体”、“影响决策的质量和水准”、“影响家庭和睦”、“牵扯精力影响个人工作”得分仅在60-69分。因此，让干部们看到自己的行为造成了哪些危害，能够有效地促进其反思，使公款浪费的治理成效显著。

二，官场生态决定了人们热衷于公款接待

经常公款吃喝的干部往往表示，自己公款浪费的行为是“人在江湖、身不由己”，即工作性质的需要、官场文化的“熏陶”再加上惩罚制度的缺失都可能形成一种以公款吃喝为荣，或认为公款吃喝理所当然的心态。那么现实中工作的领导干部是否也会体会到这种“无奈”呢？

公款吃喝究竟给工作带来哪些便利？调查表明，对于“通过让本部门的人享受高规格公务接待的好处来回报或奖励他们”的想法，有10.0%的人肯定会这样想，28.8%的人大部分情况会这样想，40.9%的人偶尔会这样想，20.1%的人不会这样想。其次，对于“在与其他单位的人谈合作的时候，要组织高档次的招待活动让他们得到好处”的观点，有11.5%的人肯定会这样想，37.5%的人大部分情况会这样想，40.2%的人偶尔会这样想，10.7%的人不会这样想。最后，对于“如果不组织一定规格的接待，就会失去本单位的面子”的观点，有18.7%的人肯定会这样想，30.7%的人大部分情况会这样想，25.3%的人偶尔会这样想，25.2%的人不会这样想。也就是说党政干部普遍在一定程度上认同公款吃喝为工作带来了便利，起到了激励员工、沟通感情和维护面子的功能。

仔细分析党政干部的工作性质可以了解他们有上述看法的原因。我们让受访者对自己的工作性质做出判断：即工作中更需要“专业能力或经验”还是“人际交往或人际关系”，选择这两者的比例分别为55.4%和44.6%。将两类回答的干部与对公款接待的认知做出对比：那些认为自己工作更需要“人际交往或人际关系”的受访者更加认同公款吃喝犒劳下属、给本单位争面子的功能。可见，工作性质极大地影响了人们对公款吃喝的看法。很多人将工作餐视为必要的和理所当然的。这也在一定程度上说明了党政干部中存在的不正之风。

除了对公款吃喝带来好处的认知，人们对于公款吃喝、公务接待处罚力度的看法也有着不可忽略的影响。43.3%的受访干部认为“由于公款吃喝受到处罚的可能性”较大，而大多数人，56.7%的人认为这种可能性较小；此外，16.1%的人“对于违反规定进行高规格公务接待的行为的处罚力度”较大，而绝大多数干部，即83.9%的人认为处罚力度较小。从这两个问题的回答可以发现，人们认为公款吃喝的后果较轻，并不能因违反规定产生畏惧感。当官员们看到公款吃喝带来的好处，而周围的人并没有因此受到处罚，自然会有很多人冒着“零风险”去享受公务接待的好处。因此，从根本上说，加大对公务接待的处罚，能够给官员们警示，从而改变人们只有依靠公款接待才能维系关系，沟通情感的看法，形成良好的风气。

三，从文化思想上让人们认识到公款吃喝的不合理

正如受访者所担心的那样，超规格的公款接待的蔚然成风不仅会污染官场生态，也会影响整个社会风气和社会公平，使官员和普通百姓的世界观发生变化，整个社会甚至会变得麻木。因此，整治公款接待，不仅要从制度下手，还要使全社会形成共识，为公款浪费的行为感到羞耻。那么，当前的领导干部对公务接待浪费是怎样的看法？他们对个人价值的看法又如何？这样的价值观又如何影响到他们的行为作风呢？

首先，对于“个人通过贡献晋升到领导岗位而享受到公务接待的各种好处，是对他应有的奖励和回报”这种观点，认为完全正确、基本正确、有一点道理和完全错误的比例分别为7.8%、27.7%、42.5%、22.0%。其次，认为“为更好地进行工作，应给予领导干部更多的信任、更大的自主权”完全正确、基本正确、有一点道理和完全错误的比例分别为11.1%、31.6%、39.6%、17.6%。领导干部对自身权力和权利的期待都较高，这样的价值观很可能成为他们从公务接待中获取好处的理由。

对上述问题的看法明显地影响了官员对于公款吃喝的态度。比如，对于享受高规格公款接待是否感到愧疚，在所有受访者中，回答“愧疚”的比例为51.7%，而回答“愧疚，但是之后会给自己找适当借口”的比例为33.5%，总计达85.2%的受访干部有愧疚心态；回答毫无愧疚的比例为14.8%。然而，那些对自身权力要求和个人价值期待较高的领导干部，对公款吃喝毫无愧疚的比例会更高。如，认为“享受公务接待是对个人应有的奖励和回报”完全正确和基本正确的受访者对享受高档次的公款接待“毫无愧疚”的比例更高，分别为36.9%和22.2%，且与其他组的差异具有显著性（Personχ2=149.76，sig.=0.000）。

由此可见，这种过高地强调官员和领导干部的权力，过高地看重领导者对社会的贡献的观念需要被纠正，它很容易导致忽视民众智慧，漠视民众权益的现象，造成领导干部和民众的隔阂，甚至诱发集权主义倾向。此外，本次调查还发现，党政干部中对于公款吃喝和其他方面的价值观也存在不正确的看法，这可能成为领导干部作风存在问题的导火索。首先，对于“现在要想晋升，更多是靠上级领导还是靠群众满意”，大多数人，即58.1%的人认为是让领导满意，有42.3%的人认为是让群众满意。认为晋升要依靠上级领导满意的干部在工作中必然以让领导满意为“宗旨”，从而组织高规格的公务接待，不考虑浪费对于民生的影响；其次，对于造成中国公款吃喝盛行的原因，仅有15.9%的人认为“吃喝方面的享受确实诱人”，34.2%的人认为“吃喝被赋予了太多感情色彩，如友好、融洽、尊贵等”，也就是说把公款吃喝看作有面子、有社会地位的活动，甚至是一种荣耀；有49.9%的人认为“人们已经习惯把公务与吃喝联系在一起了”，也就是说将超规格的公款吃喝看作一种常态。这些不正确的，甚至是可怕的观念严重扰乱了社会风气，是治理公款浪费中必须拔除的毒苗。

四，公务接待的审批程序不能过于繁琐

有人认为应建立严格审批制度，以决定是否进行公务接待以及接待的规模规格。但党政干部是最了解现实情况的人群，又有现实的利益牵涉在内，他们的意见往往决定了审批政策的实施效果。

对于审批制度的实施，我们罗列了3种可能的反对理由，并统计了受访者对每一理由的支持程度：理由一，认为“审批程序既繁琐又费时，根本不符合工作实际需要”这一观点完全正确、基本正确、有一点道理和完全错误的比例分别为9.7%、26.8%、47.4%和16.2%；理由二，认为“进行审批的人不参与实际工作，根本不了解公务接待的必要性和好处”完全正确、基本正确、有一点道理和完全错误的比例分别为7.5%、25.8%、43.4%和23.8%；理由三，认为“如果审批制度严格，会使我、家人或下属享受不到公务接待的好处”完全正确、基本正确、有一点道理和完全错误的比例分别为7.5%、35.7%、34.7%和19.2%。也就是说，有20%的人完全不赞同反对审批制度的上述理由，仅有不到10%的人完全赞同上述理由；而更多的领导干部，即60%左右的人对审批制度持保留态度：可见，多数人并不反对审批制度，但对于审批制度可能带来的程序繁琐、失去公务接待的好处等理由有所顾虑，因此在将来的制度设计上，应尽可能本着方便干部群众的原则，让审批制度落到实处。

五，建议：大多数干部认为公款吃喝受到惩罚的可能性较小，实际得到的惩罚也较轻，这是今后制度建设最应当注意的地方

基于“官场生态”和人们价值观的复杂性，整治高规格的公务接待和公款浪费应当从多个方面着眼。首要的任务就是改变干部的价值观、整顿“官场”风气。当前，一些党政干部存在着不正确的观念，比如将升迁作为当官的目标，不以为民众办实事、为社会作贡献为己任。这就使得领导干部热衷于拉关系、跑路子，不以做实事为政绩，而以让上级享受高级的公款接待为首要任务。这一方面是干部的觉悟有待提高，另一方面也说明部分干部的作风不正给了下级干部错误的引导。因此，高规格的公务接待不仅不能成为干部升迁的依据，还应受到严厉处罚，正如习近平总书记讲话指出，“各级党委要把作风要求贯穿于干部培养选拔和管理监督全过程……使那些享乐思想严重、热衷于形式主义、严重脱离群众的干部，受到警醒和惩戒，用为民务实清廉的良好形象凝聚党心民心。”

其次，整治公款浪费的制度设计要简捷便利，并能够保证落到实处。正如对受访干部的调查所揭示的，他们在一定程度上担忧审批制度不仅不能起到作用，反而会给正常工作带来麻烦。事实上，在作风建设的一些领域，已经存在很多法规，但由于落实不力，这些制度反而成为某些官员吃拿卡要的借口，导致人们对反腐败的相关制度没有好感。制度的不落实，也不能起到威慑干部的作用。正如调查所揭示的，大多数干部认为公款吃喝实际受到的惩罚也较轻，这是今后制度建设最应当注意的地方。

最后，在体制上制定出部门合作更有效的方法。在现实中，展开部门合作往往会遇到很多阻力，甚至有些部门故意为难人，只有受到高规格的“礼遇”才会“通融”，这使得很多部门为了办成事儿不得不用公款拉拢感情，从而带坏工作风气。可见，如果部门间能否坦诚合作真的取决于受到的“礼遇”，那么即使禁止了公款吃喝，也会滋生更多的腐败行为。

（执笔：顾智锦）

责编/袁静 美编/李祥峰