上一轮大部制改革回顾与启示

沈荣华

我国2008年启动的第一轮大部制改革，取得的成就有目共睹，存在的问题亟待解决，面临的任务仍然艰巨。新一轮大部制改革起航在即，回顾过去，盘点得失，理性思考，获得启示，将有助于我们更好地推进改革。

第一轮大部制改革的成就有目共睹

大部制框架初现，部门职责更加明确，改革方向得以确立

第一轮大部制改革取得的进展，概括起来主要有三点。

一是大部制框架初现。根据十七大“加快机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的部署，首轮大部制改革在机构整合方面迈出一大步，组建了交通部、工信部、人社部、环保部4个大部门，涉及调整机构15个，减少4个正部级机构，政府组成部门由28个减为27个，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上与中央相衔接，一些地方还进行了大胆探索，既有规定动作，又有自选动作，取得了很大成效。例如深圳将46个政府机构整合为31个，精简1/3；顺德将41个党政机构整合为16个，精简达61%，力度居全国之首；成都综合设置水务局，改变了“多龙治水”的局面。

二是部门职责更加明确。在机构整合的基础上，政府部门“三定”紧跟上。按照转变职能的要求，取消、下放了国务院部门职能60多项，把一些不该政府管的职能转移出去；加强了能源、环保、社保、住房、安全生产等机构的职能配置，以把政府该管的事管好。同时，按照理顺职责的要求，集中解决了70多项部门职责交叉问题，明确了200多项部门职责。这对于推动政府职能转变，全面履行职能，起到了重要作用。

三是改革方向得以确立。十七大提出要“探索实行”大部制，十七届五中全会、国家十二五规划提出要“坚定推进”大部制改革，十八大进一步提出要“稳步推进”大部制改革。这就体现了中央推进大部制改革的决心。现在，大部制的理念已经深入人心，大部制改革正在稳步推进，成为大势所趋，不可逆转，可以说大部制改革方向的确立是最大的成绩。

第一轮大部制改革亟待解决的问题

内部整合没跟上，职能转变不到位，部门关系未理顺，上下对口成两难，职数超编难消化

调研分析表明，上一轮大部制改革也存在着一定的局限，面临着一些新情况、新问题、新挑战，目前仍处于不断深化、攻坚克难的阶段。

一是职能转变不到位。大部制改革的核心在于推动政府职能转变。从调研情况看，大部制改革后，转变职能不到位是一个突出问题。一方面，政府部门仍管了许多不该管的事，如有的下放权力不见行动，减少审批流于形式，社会和公众感到审批事项仍然过多过细。据今年人民网2月26日对“两会”热点问题的调查，29%的网友觉得审批手续牵涉部门过多，权责不清，不知道该找哪家机构办理。另一方面，许多政府该管的事没有管好，比如食品安全、环境保护、市场监管、公共服务等，老百姓都觉得政府该管，但许多问题却迟迟得不到解决，出现“缺位”。

二是内部整合没跟上。在第一轮大部制改革过程中，一些机构归并之后，内部整合却没跟上，像一个“松散联合体”。调研显示：一是部门原有机构大多没有按照新的定位进行优化重组，部门内机构职责交叉、相互牵扯的情况，比较普遍。二是有的部门内部机构整合在一起之后，仍各干各的，一些内部机构的决策没有提到大部门层面进行统筹协调，统一决策。三是部门内部决策与执行分开，迄今尚未找到一种合理可行模式，甚至对能否分开问题仍存在着很大争议。上述情况，制约着大部门作用的发挥，使提高效率、提供服务的预期目标，打了折扣，说明机构“物理合并”不易，“化学反应”更难。

三是部门关系未理顺。2008年改革集中了一批部门间关系问题，但从实际情况看，目前横向部门之间的职能交叉、多头管理、权责不一等问题，仍未得到完全解决，往往你中有我，我中有你，遇到利争，遇到责推，出了问题无人负责，“七八个大盖帽管不好一头猪”的尴尬没有根本改观。再有就是，有的综合部门既管宏观规划，又管行业领域的投资、审批、监管，很大程度上替代了行业部门的管理职能，“耕了别人的田，荒了自己的地”，而有的行业部门却“有职责无手段”，在产业规划、投资管理、行业许可等方面，缺乏相应权力和手段，造成责权不一。

四是上下对口成两难。上一轮改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜设置机构，但落实到具体部门，如果不对口设置，往往会在项目、资金、达标、参会等方面“吃亏受损”，为免于“自讨苦吃”，地方一般都采取对口设置。少数地方改革试点，采取“大局制”，如深圳、顺德等地方大部制改革先行先试，一个局要对省里、中央5-6个机构，工作效率受到影响，有的部门摘牌又挂牌。如何解决上下对口问题，已成为改革中的一大难题。

五是职数超编难消化。大部制改革不裁机构也不减人，但是组合后的领导职数往往会超编，例如原来的正职改副职，副职改“虚职”，导致职数超编严重，靠自然消化要许多年，机关干部可能几年十年得不到晋升机会，出现升迁“天花板”，工作积极性受到影响。这种情况，不仅增添了改革的阻力，而且广受社会舆论的批评质疑。

第一轮改革实践的启示

坚持改革方向，有顶层设计和实施“路线图”，以职能转变为核心，推进配套改革，加强理论研究

一要以职能转变为核心。实行大部制是形式，不是规模越大越好，而是要转变职能、提高效率。因此，在新一轮改革中，要以职能转变为核心，优化机构和职能配置，该整合的整合，该加强的加强，为职能转变提供组织保障。同时，要把政府该管的事管好，建设人民满意的服务型政府。

二要坚持改革方向。将大部门制确立为政府机构改革的方向是一个历史性的突破，改变了以往简单“加减法”式的改革路径，转而建立职能统一、精干高效的大部门体制。这不仅可解决机构重叠、职能交叉、政出多门等长期存在顽疾，走出“膨胀——精简——再精简”的怪圈，而且也为转变职能、优化结构提供了组织模式。

三要有顶层设计和实施“路线图”。要按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的原则，加强改革的顶层设计，制定实施“路线图”，给出时间表，明确改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增强改革的连续性、系统性和前瞻性，做到整体设计与分步实施相结合，为推进改革提供行动指南。

四要推进配套改革。大部制改革不是简单的机构分拆合并问题，而是一个系统工程，涉及到职能转变和部门职能配置，涉及到部门内部结构调整和运行机制优化，涉及到不同部门之间的关系和权责配置，涉及到内外部门之间的关系和工作对口衔接，涉及到干部配置、人员分流、思想观念、工作习惯等问题。只有统筹考虑，协调推进，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革协调性和配套性，加大配套改革的力度。

五要加强理论研究。目前改革中面临的一些问题、难点和困惑，与理论准备不足有一定关系。比如，对大部门内部的治理结构等问题，还存在各种各样的理解认识，不能为改革实践提供坚实的理论支撑。因此，加强理论研究，总结经验，探索规律，也是需要解决的一个“课题”。

（作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员）

责编/马静 美编/石玉