历史语境中的“重返亚太”

赵学功 刘长新

摘要 美国的亚太政策是其全球战略的重要组成部分。从20世纪40年代到80年代，美国的亚太政策有几次重要的调整，可以划分为三个主要的阶段：五六十年代杜鲁门政府至约翰逊政府的干涉时期，主要特征表现为遏制苏联共产主义在亚太地区的扩张；七十年代尼克松—福特政府时期的战略收缩时期，美国减少了在亚太地区的政治军事存在；八十年代里根政府的重返亚太时期，美国从战略收缩转为战略扩张，更为积极地插手亚太事务，遏制苏联在亚洲的军事力量。

关键词 冷战 遏制 美国亚太政策

【作者简介】

赵学功，南开大学世界近现代史研究中心教授、博导。研究方向：美国史、国际关系史。

主要著作：《当代美国外交》、《巨大的转变：战后美国对东亚的政策》、《十月风云：古巴导弹危机研究》等。

刘长新，南开大学历史学院博士研究生。

冷战时期，美国与苏联在全球各个地区展开了竞争，而对于亚太地区的争夺，始终是美国这一时期外交政策的重要组成部分。这主要是由于该地区集中了中国、日本、苏联及东盟等重要的国家和集团，是当时世界经济、政治及军事的重心之一。从20世纪40年代末的杜鲁门政府到80年代的里根政府，美国对亚太地区的政策主要经历了以下几个阶段：五六十年代杜鲁门政府至约翰逊政府的干涉时期，主要特征表现为遏制苏联共产主义在亚太地区的扩张；七十年代尼克松—福特政府时期的战略收缩时期，减少美国承担的责任与义务；八十年代里根政府的重返亚太时期，美国从战略收缩转为战略扩张，更为积极地插手亚太事务，遏制苏联在亚洲的军事力量。

美国干涉亚太肇始

冷战初期，随着美国政府的全球扩展战略的展开以及对苏联遏制战略的确立，美国政府公开宣称要推行以拉丁美洲为后院，以太平洋为内湖，以大西洋为内海，以欧洲为重点的全球战略部署，力图把全世界都置于美国的支配之下。①美国开始与苏联争夺国际地缘政治中的“权力真空地带”，亚太地区因而成为双方争夺的重要战场。杜鲁门政府于1948年通过的对外军事援助基本政策及《共同防卫援助法》就将包括中国、菲律宾在内的亚太多国纳入军事援助范围，杜鲁门本人更是宣称美国要完全控制日本与太平洋。②由此，反共成为美国政府在亚太地区的外交政策基调。这一时期的杜鲁门政府及随后的艾森豪威尔政府、约翰逊政府先后参与了中国的内战、朝鲜战争并卷入了第一次印度支那战争。

按照雅尔塔体制的划分，美国牺牲中国在东北的利益换取了苏联对中国属于美国的势力范围的承认。战后初期，两国在中国问题上存在着战略利益上的共识，即两个国家都没有能力彻底主宰中国事务，也没有能力长时间阻碍中国的统一，因而两国都主张建立一个以国民党为主导的包括共产党在内的政治军事力量架构。但是，双方在深层次战略意图上却存在着重大分歧，美国希望国民党将共产党的政治及军事力量逐步吸收与溶解，而苏联则希望共产党始终成为一支独立的政治及军事力量。随着战后美苏战时同盟的破裂和意识形态斗争的加剧，美苏在欧洲的矛盾逐步激化，在亚太地区的对抗前景也日益清晰，美国政府日益重视中国在亚太的战略地位，认为蒋介石政府统一中国并成为稳定亚洲及抗衡苏联的角色对美国的亚太战略至关重要。由此，美国把扶植蒋介石政权作为东亚政策的重点，将原来的“扶蒋，压共，促和谈”的政策转变为全力支持蒋介石打内战的政策。

从1946年至1949年，美国政府给予了蒋介石政权以强有力的经济及军事援助。经济援助方面，美国于1948年4月通过了《1948年援华法》，决定给予蒋介石政府4.63亿美元的援助，其中1.25亿为“特别赠款”，可由中国政府自行使用。军事援助方面，美国提供了大量的军事装备，武装了国民党军队数十个师，还派遣军事顾问团向蒋介石提供作战意见，帮助国民党训练军队。根据美国政府后来的统计，美国在抗战胜利后向蒋介石政府提供了大概10亿美元的经济援助以及10亿美元的军事援助，更为重要的是，美国政府事实上直接卷入了国共内战，包括帮助蒋介石重新部署陆军、美军直接占领关键的地区并控制重要的交通线等。③虽然到1948年末，杜鲁门政府认识到国民党政权的失败已无可挽回，美国国务院也制定了国家安全委员会第34号文件，确立了从中国脱身的政策，但是杜鲁门本人直到1949年2月才正式批准这一文件。而纵观1949年至1950年的美国对华政策，继续扶植国民党政权对抗共产党，阻挠中国革命的胜利，拒不承认新中国的合法地位仍然是对华政策的主导。

在中国大陆的形势已经明朗的情况下，为了继续确保其在亚太地区的霸主地位，遏制苏联在该地区的扩张和社会主义运动在该地区的发展，美国建立了一个从阿留申群岛，经日本冲绳、台湾，到东南亚的所谓“弧形防线”，先后与日本、韩国、泰国、台湾、菲律宾、澳大利亚及新西兰等国家和地区签订了共同防务条约和军事援助协定，并在亚太地区保持强大的军事存在。而随着这一时期朝鲜战争的爆发，美国对亚太地区的军事遏制与干涉政策更是达到了顶峰。

二战结束后，美国政府认为朝鲜对于美国称霸亚太乃至全世界具有重要的军事战略价值，朝鲜被美国政府视为控制中国和亚洲大陆的前沿阵地。驻日占领军司令麦克阿瑟曾多次指出朝鲜是通往大陆的桥梁，美国通过朝鲜就可以控制海参崴和新加坡之间的整个地区。④此后，在美国的提议下，朝鲜半岛被一分为二。1949年中国大陆革命胜利后，美国扩大了对南朝鲜的经济和军事援助，积极训练和武装南朝鲜的军队。美国国务院认为必须“以在朝鲜的胜利来弥补在亚洲各地尤其是中国大陆的外交挫折”。⑤朝鲜战争就在此背景下爆发了。

朝鲜战争爆发之初，杜鲁门就宣称，“如果听凭南朝鲜沦丧，共产党的领袖们就会越发狂妄地向更靠近我们海岸的国家进行侵略。如果对这种侵略行动不加以制止，那么就会爆发第三次世界大战。”⑥杜鲁门政府认为美国必须采取强硬措施拯救韩国，阻止共产主义在朝鲜半岛的扩张。1950年9月，杜鲁门批准了针对朝鲜行动的NSC81/1号文件，正式确立了武力干涉朝鲜内战，并逐步将战争升级，以军事手段在朝鲜半岛建立一个亲美国家的行动方针。随后美军在仁川登陆并迅速越过“三八”线，企图用武力强行统一朝鲜。艾森豪威尔就任总统后，仍继续奉行强硬政策，中断和平谈判，使得战争一直持续到1953年7月。这场持续数年的战争使得美国政府确信中国是比苏联更为危险的敌人，亚洲地区对美国构成了更为直接的威胁。朝鲜战争也成为中美关系史上的一个重大转折点，自此之后的20余年间，中美两国对峙，成为针锋相对的对手。⑦

这一时期，美国政府进一步干涉亚太事务的第三个表现是积极介入印度支那事务。二战期间，美国总统罗斯福出于瓦解法国在亚洲的影响以及对殖民主义厌恶的考虑，在印度支那问题上确立了美国政府的“不插手”政策，即不介入印度支那地区的战争与冲突。随着冷战时代的来临，美国政府认为世界任何地区都与美国的安全利益相关，而在印度支那地区，杜鲁门政府认为法国的军事行动实际上是抵御来自于中国的共产主义的扩张。在这种战略思想的指导下，美国放弃了原来的“不插手”政策，开始支援法国的印支战争，以阻止共产主义在印度支那取得胜利。

1948年9月，美国国务院发表了第一个完整的印支政策报告，提出了美国在该地区的战略目标——防止中国对该地区的渗透，尽力消除共产主义的影响。报告指出，美国应该鼓励、支持并积极参与法国和平解决印支问题。⑧1949年3月，美国政府又制定了PPS51号文件，即“美国对东南亚的政策”的研究报告，指出东南亚地区对“自由世界”极具重要性，这一地区必将成为东西方阵营争夺的重要地区及苏联进攻的目标，美国应该帮助该地区的非共产党势力取得政权，要支持泰国及菲律宾抵制苏联与中国的蚕食，尤其是敦促法国与英国及印度合作解决印支僵局等。⑨此时美国的政策已开始向明确支持法国和越南保大政权的方向发展。1950年6月朝鲜战争爆发之后，美国逐步确立起以遏制新中国为核心的东南亚政策，杜鲁门政府及艾森豪威尔政府开始逐步加大对东南亚非共产主义国家的军事援助，全面干预东南亚事务，尤其是大举介入印度支那事务。朝鲜战争爆发第三天，杜鲁门就指示增加对法国和越南保大政权的军事援助，美国的军事顾问团也于7月份到达越南。此后，美国援助法国的各类物资及装备源源不断地流入印支地区，到1953年，美国的援助金额已经达到了5亿美元。

艾森豪威尔政府上台之后，美国政府继续奉行支持法国在印支地区进行殖民战争的政策，美国的援助金额占到了法国印支战争军费开支的78%。艾森豪威尔更是于1954年4月提出了多米诺骨牌理论，认为西方在印度支那的失败将波及东南亚各国，并将对“自由世界”造成连锁反应。在日内瓦会议之后，法国撤出了印支地区，从这时开始，一直站在法国背后的美国站上了前台，美国军事力量直接介入了印支战争之中，干涉的程度日益加深，并在约翰逊政府时期达到了顶峰，最终使得越南战争“美国化”。

从亚太脱身

侵越战争是冷战期间美国对亚太地区军事干预的顶峰，也是美国全球干涉政策的高潮。到尼克松上任之时，美国的内政与外交已经陷入困境。在国内，持续多年的越战使得美国经济变得极度畸形，社会分崩离析，国内问题成堆。⑩在外交领域，趁美国深陷越战之际，苏联大力扩充了经济、军事及政治实力，使得美国在两极对立中处于劣势。西欧盟国及日本的经济迅速发展，政治影响力得到提升，对美国构成了巨大挑战，尤其是在外交领域不再唯美国马首是瞻。而与此同时，第三世界的政治及经济影响力也有了很大的提升。国际形势的巨大变化以及美国霸权地位的衰落促使美国的扩张战略不得不开始做出调整，在此背景下，尼克松主义应运而生。

1969年7月23日，尼克松在关岛作了一次关于外交政策的演说，这是他就任总统后首次发表的关于对外政策的声明，该声明提出了美国亚太政策的新方针。尼克松在演说中指出，美国将不再卷入像越南战争那样的军事冲突，并将减少在亚洲承担的军事义务。在新的时代里，美国仍将承担大部分的责任与义务，但是其他国家必须分担比以前更多的责任。他强调：“从现在起，我们只准备向那些愿意承担责任以自己的人力来自卫的国家提供物资和军事经济援助。”11月3日，他在全国的广播电视演说中更明确表达了尼克松主义的三原则，即：美国将恪守所有的条约与义务；如果某个核大国威胁美国盟友的自由，美国将提供保护；在涉及其他形式的侵略的场合，美国将根据义务提供军事和经济援助，但受威胁的国家要承担为自身防务提供人力的主要责任。

尼克松主义是尼克松上台后为摆脱美国所面临的困境而采取的现实主义的态度，是针对这一时期美国的全球战略，尤其是亚太战略所做出的战略调整，这一战略也被后来的福特政府及卡特政府继承并发展。从本质上而言，该战略是美国政府的遏制政策在新形势下的继续和发展，是“美国领导的新定义”。尼克松主义在亚太地区进行的战略调整主要包括结束越战、同新中国和解以及改善美日关系等。

尼克松主义的首要目标是通过实现越战的“越南化”来结束美国在越南的军事卷入。尼克松本人将“越南化计划”视为尼克松主义最重要最明显的运用，认为“我们的整个战略都取决于这项计划能否成功”。为了实施“越南化”计划，尼克松政府采取了两手政策，一方面继续在越南保持强大的军事压力，另一方面则寻求通过谈判实现和平解决。从越南撤军的行动在尼克松上台伊始便开始实施。事实上，美国政府的越南人打越南人的计划与美军的撤军行动及谈判活动是紧密配合进行的，尼克松的真正目的是利用越南人之间的战斗为美军的撤出创造条件。为了实现这一目的，尼克松甚至采取了一些严重的战争升级行动，将战争扩大到越南北方及整个印支地区。经过多年的谈判，直到1973年才最终签订了停战的巴黎协定，这标志着长达12年的侵越战争初步结束。之后在福特政府时期，美国政府彻底抛弃了南越政权，福特总统于1975年4月23日在演说中正式宣布，对美国而言，越战已经结束。越战对美国的影响是深远的，它严重削弱了美国的力量，成为二战后美国从顶峰走向相对衰落的转折点。同时，越战还给美国人民造成了严重的创伤，给美国社会留下了严重的后遗症。

尼克松主义的另一项重要实践是改善对华关系。尼克松与基辛格都将缓和中美关系视为美国在亚太地区实行政治、军事收缩的重要内容。同中国改善关系，被认为将有利于维护亚太地区的稳定，进而有助于美国顺利地从亚洲地区撤出军事力量。因此，尼克松在就任总统两周之际，就授意国家安全委员会起草有关中国问题的报告，即国家安全研究第14号备忘录，提出了“两个中国”的政策，承认了中国大陆的共产党政权。后来又在国家安全研究第35号备忘录中提出应逐步取消对中国大陆的贸易限制，以此作为接近中国的先声。1970年1月20日，中美恢复了在华沙的大使级会谈，此后，尼克松政府先后多次公开表示希望访问中国。经过一系列的秘密沟通与交流，1972年2月21日，尼克松的访华计划最终成行，双方签署了中美联合公报，这标志着两国20多年的相互敌对状态的结束。中美关系的正常化成为这一时期尼克松亚太外交战略中的关键一环。

日本是美国在亚太地区的主要盟国，基辛格认为，与日本的友谊是美国“太平洋政策的基石”。尼克松政府在亚太地区进行战略收缩之际，非常希望日本能在亚太地区为维护美国的利益发挥更大的作用。而日本在20世纪50年代至70年代初期的经济的迅速发展，也加快了其谋求政治大国地位的步伐。美国的期望与日本自身的期望不谋而合，于是尼克松政府调整了美日关系，其中最为重要的措施便是向日本归还冲绳的行政权，因为这一问题始终是战后美日关系发展的一个症结所在。1969年11月，美日双方发表了联合公报，确认美国将把冲绳的行政权归还日本，到1971年6月，双方达成最终协议，从而扫清了两国关系进一步发展的障碍。与此同时，双方继续保持并进一步发展了战后建立起来的同盟关系。经过尼克松政府的调整，美日关系逐步从先前的从属与支配、依附与被依附的关系转化为平等与相互依赖的关系，日本在美国政府的亚太战略中占据了越来越重要的地位。

回归亚太

二十世纪六七十年代美国政府推行的缓和战略表明美国承认了自身国力的衰退，但是美国政府在缓和背景下进行的外交政策调整只获得了部分的成功，并未从根本上扭转美国国际影响和国际地位相对下降的趋势。世界格局继续向着多级化的方向演变，美国面临的状况更加复杂，到卡特政府时期，美国维护其全球领导地位比尼克松时期更加力不从心。里根总统就是在美国外交政策面临失败的背景下上台的。

1981年，以重振美国国威为口号入主白宫的里根在上台伊始就提出美国已不再是寻求缓和与妥协的美国，而是要抵抗苏联在全世界的扩张主义的美国。里根指出，“危机是迫切……是时候采取行动了”。由此开始，以武力为主要手段来遏制共产主义扩张的“里根主义”正式确立。而与此同时，亚太地区的经济实力迅速崛起，在世界格局中的地位日益提升，亚太地区的国际关系格局也发生了很大的变化，在此基础上，里根政府的亚太政策进入了一个新的调整阶段。里根总统本人及其顾问都多次强调这一地区对美国的重要性。国务卿舒尔茨1981年3月在其“太平洋的潮水日益高涨”的讲话中称，东亚太平洋地区对美国而言至关重要，美国仍是一个太平洋强国，并将在这一地区发挥更大的作用。副国务卿伊格尔伯格更是认为，美国外交政策的重心正从欧洲转向亚太地区。

里根政府对亚太地区政策上的调整并非偶然，而是有着深层次原因的。首先是亚太地区对美国具有了越来越重要的经济意义。从二十世纪60年代到80年代初，亚太众多国家和地区的经济增长率一直高于世界其他地区，成为新兴的工业化国家和地区。在70年代资本主义世界陷入战后最严重的经济危机之际，亚太地区的经济增长在1982年仍达到了4%，其贸易额总量也占到了世界贸易总额的1/6，占美国对外贸易总额的比重达到了30%，美国在该地区的投资总额也不断增长。其次，这一时期美苏在亚太地区政治及军事上的对抗日益激烈。苏联政府趁尼克松政府战略收缩之际，大大扩充了其在亚太地区的军事力量，企图控制北起日本海，南至波斯湾的海上战略通道，并进而威胁东盟各国，使之脱离美国的势力范围。在美国看来，苏联的行动严重威胁了其在亚太地区的政治及军事利益。因而，里根政府力图恢复美国在该地区的政治军事力量，加强同苏联在这一地区的争夺。

里根政府重返亚太政策最直接的体现是强化美军在这一地区的军事存在。从尼克松政府开始，美国在该地区实行逐步收缩兵力的政策，从越南及南朝鲜撤出美军。里根入主白宫后，停止了前几任政府的这一政策，取消了从南朝鲜撤军的计划，同时还开始强化美军在这一地区的军事力量。里根政府给美国第七舰队增派了15艘洛杉矶型攻击潜艇，配备了“卡尔·文森”号核动力航空母舰及“新泽西”号战列舰，并计划在几年之内将第七舰队的舰只数量从80艘增加到100艘。另外，美国还加快更新了亚太地区的空军力量，为冲绳的嘉手纳基地及南朝鲜的基地装备了新式的战斗机。美国在这一地区的驻军人数也有了显著地增加。美国军事力量的“重返亚洲”是里根政府整体政策的重要体现。

在外交政策方面，里根政府采取了全面转向太平洋地区的方针，进一步稳固了美日、美中关系。二战后日本成为了美国在太平洋地区最重要的盟国，维持与日本的同盟关系是美国历任政府的既定政策，但是里根政府对美日关系的重视程度超过以往历届政府。里根总统1983年1月在冲绳的演说中指出：“对世界的和平与繁荣而言，没有比美日关系更重要的双边关系了。”里根政府不断加强与日本的政治同盟，并将同盟关系写入联合公报之中。日本政府也积极配合美国的全球战略，成为美国对抗苏联的重要力量。在安全领域，美日双方就日本要承担更多的防务费用，分担更多的责任达成了共识，同时双方还进行了军事技术上的合作。里根政府面对国际形势和美日力量对比而作出的对日政策的调整进一步加强了两国的战略盟友关系，弥合了双方在经济贸易及防务问题上的分歧与矛盾。而在中美关系方面，里根就职后，一再声明将遵守中美建交联合公报的规定，发展同中国的关系。虽然之后由于对台军售问题，中美关系受到了严峻的考验，但是经过谈判，中美两国又发表了关于解决对台军售问题的《中美联合公报》（《八一七公报》），消除了两国关系正常发展的最大障碍。之后，里根政府修正了对华政策，认为亚洲不仅是重要的，而且美国在同日本等其他亚洲国家和地区加强联系的同时不可避免地需要改善同中国的关系。里根在向国会提交的《国家安全报告》中也明确提出，美国主要的国家安全目标之一就是加强与中国的关系，“一个强大、安全和现代化的中国符合美国的利益”。

除上述的军事及外交措施外，在经济层面，里根政府认识到经济的持续稳定增长才是保证亚太地区和平与稳定的关键。同时，这一时期亚太各国的经济还有着良好的发展空间及态势，与美国的经济结构也形成了互补与契合，因此里根政府采取了一系列措施加强与亚太各国的经济贸易往来，并使之制度化与规范化。通过采取降低关税、签订贸易协定等措施，美国与日本、东盟诸国的经贸往来有了大幅度提升。值得关注的是，里根政府还推动建立了“太平洋经济共同体”，认为这将进一步密切美国与亚太地区国家间的政治、经济及军事等方面的联系，进而扩大美国在该地区的利益。

通过探讨冷战期间美国政府的亚太地区政策，我们可以发现这样一条清晰的线索，即冷战期间美国的亚太政策具有明显的阶段性特征，美国的亚太战略经历了“干涉”、“战略收缩”及“重返亚太”这三个主要的阶段，并且每个阶段都形成了自己的特征。美国的外交政策为何经历了这三个阶段的调整？这就涉及到外交政策的决定因素问题。任何一个国家的外交政策都是多种复杂因素综合作用的产物，包括国家的政治制度、决策方式等内部决定因素以及国际格局变动等外部因素的影响等。影响冷战期间美国亚太政策演变的因素则主要包括以下几个，即美国自身的政治、经济及军事等内部因素，美苏对抗的冷战格局以及亚太地区不断变化发展的局势等外部因素。冷战期间美国在亚太地区进行的战略调整一定程度上适应了不断变化发展的国内外政治经济格局，但事实也证明这种调整更多程度上是一种被动的调整，美国政府在实践中仍然经历了众多的挫折与失败。

（本文系国家社会科学基金项目“核武器与美国对外关系研究”阶段性成果，项目批准号：12BSS033）

注释

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梅孜编译：《美国国家安全战略报告汇编》，北京：时事出版社，1996年，第123页。

责 编/郑韶武

"Returning to Asia-Pacific" from a Historical Perspective

--Three Significant Changes of US Asia-Pacific Policy during the Cold War

Zhao Xuegong Liu Changxin

Abstract： The US Asia policy had been an important part of its global strategy during the Cold War. It experienced several key adjustments from the 1940s to the 1980s， which can be divided into three main stages： the first was the intervention period from Truman to Johnson， which is mainly manifested in US containment of Soviet expansion in Asia-Pacific； the second was the contraction period from Nixon to Carter， when US administrations changed policies and reduced military existence in the region； the third was the Reagan years of returning to Asia-Pacific， when the US tried to re-enter into Asia-Pacific and more actively intervened in the Asia-Pacific affairs so as to contain the military power of Soviet Union in Asia.

Keywords： The Cold War， containment， US Asia-Pacific Policy