我国社会保障 城乡一体化研究

李睿

一 、 引言

社会保障是市场经济最好的稳定机制，其全面性及公平性是社会公平的主要体现。一直以来，我国的社会保障建设主要侧重于城镇，农村尚未实现真正意义的社会保障，使得城乡社会保障分割的格局成为制约社会保障制度发展的主要因素。目前，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

二、城乡二元社会保障体系的形成及其根源

我国现期的城乡二元社会保障体系是适应当时国家推进工业化的需要而形成的，传统的计划经济体制对其有着重要的直接影响。

（一）生产力水平限制

在社会转型过程中， 落后的农村经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。从工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走上城乡一体化，城市工业已经通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。

（二）工业化起步阶段的客观要求

20 世纪50 年代初期，我国政府提出了实现社会主义工业化的宏观目标。二元社会保障体系正是为适应工业化的要求而推出的举措之一。

首先，工业化是以机器大工业生产取代传统手工生产为特征的，工人成为社会化劳动分工体系的一员。他们集中于工厂与城市从事工业及其相关产业劳动，其劳动成果的绝大部分归雇主或国家，小部分则以工资形式分配给工人作为生活来源。当工人遭遇失业、疾病、工伤等事件时，建立相应的社会保险制度就成为一种客观必要。

其次，最初形成的社会保险制度没有包括农民，除农民可凭借土地取得最基本的生存保障外，一个更为重要的原因在于为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源。当时的国际环境使我国不具备大规模利用外资的条件，只能靠内部积累。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。

中国政府在实施工业化战略伊始，通过社会保障制度建设为大多数人民提供了最基本的生存保护，从而保证了工业化的顺利推进与农业生产的正常进行， 为我国现代化奠定了较为雄厚的物质基础。

三、城乡二元社会保障制度存在的问题

经历了将近20年的时间， 中国社会保障制度的基本框架已初步确立。但社会保障制度建设的重心却一直倾向于城镇弱势群体。在缺乏社会保障制度安排的情况下，农村人口的保障仍然只能凭借传统的家庭保障和土地保障。

（一）家庭保障

农村传统的家庭保障方式是以血缘关系为纽带的，随着农村经济改革的深入，经济体制、思想观念、家庭结构和家庭关系都已发生了很大的变化，导致传统的家庭保障模式的保障功能逐渐弱化。由于传统家庭保障模式具有很强的家庭性和排他性，因而缺乏作为社会保障制度所应有的互助互济功能，此外，家庭养老是建立于家庭范围内的代际交换，其保障机制的有效性建立在道德约束的基础之上，缺乏制度约束机制。

（二）土地保障

农民拥有政府给予的土地，因而有了土地的保障，是经常被用以解释为何不将农民置于统一的社会保障制度之下的理由。而事实上，土地的保障功能正日益弱化。一方面，随着上世纪90年代后期以来农产品价格指数持续下降的趋势，农民得自于土地的经营性收入大幅下降，我国加入WTO以后，国外农产品对国内市场的争夺将使得生产这些农产品的农民遭受巨大的冲击，从事种植业的比较收益将会越来越低；另一方面，当土地被作为农村人口的生活保障的载体时，拥有一定数量的土地就成了每一个农村人口基本生存权利的体现，根据人口的变动情况对承包土地的不断调整也就成了一种必然的现象，难以形成土地的规模经营。

城乡二元社会保障体系不仅造成了城乡人口享受生存权利的不公平，也阻碍了中国的城市化进程。

四、建立城乡一体化社会保障制度存在的问题

改变目前城乡二元的社会保障体系，构建一个完善的、城乡一体化的社会保障制度，已日益成为关注农村问题的人们的共识。但就现阶段我国所面临的实际情况而言，实现这一目标的难度仍然不可低估。

（一）政府财力的约束

随着经济体制改革进程的不断深入，我国经济出现了前所未有的快速发展。作为一个经济基础较为薄弱的发展中国家，政府的财力投入在经济发展中起着举足轻重的地位，由于政府在经济发展方面承担了较多的责任，从而使得政府在包括社会保障在内的各种社会事业的建设中往往由于财力的限制而显得力不从心。

（二）缺乏适应农村人口非农化趋势的制度安排

目前，我国农村已经有1亿多农民工迅速进入城市，还有1.38亿在非农业的、离土不离乡的、分布在乡镇的企业中工作。据粗略估计，在进入城市的农民工中，有8000万左右没有任何社会保障；在乡镇各类企业工作的农民工，则一直徘徊在城乡社会保障制度的边缘，既未进“城保”，也未进“农保”。

（三）经济发展的不平衡

经济发展的不平衡性使得建立城乡一体化社会保障制度的难度大大增加，这种不平衡性在农村尤其明显。从按照地理位置划分的东部、中部、西部地带纵向分析，明显呈现为东高西低的梯度分布。面对这样的情况，制度设计上的最大困难在于难以确定一个统一的保障给付标准。

五、建立城乡一体化社会保障制度的思路

由于城乡经济发展水平上的差异，未来的20年中我们无法建立城乡保障水平划一的社会保障体系，过高的保障水平会加重国家、社会与个人的负担，同时也不利于经济的长远发展。必须尊重城镇的传统保障水平高于农村的现实，实施循序渐进的原则，合理调整城乡保障水平，完善城乡保障水平有别的社会保障体系。

（一）建立农民工的社会保障制度

农民工是一个复杂而又庞大的群体，根据农民工的流动性特点，应该区分不同情况，有针对性地做出制度安排。

针对在事实上已经成为“城镇人口”的非农化人口，他们在城市中已经拥有较为稳定的职业和收入，应该允许其进入现在的城镇社会保障体系，与城镇劳动者享有同样的权利。同时，这部分原农村人口在放弃承包土地的前提下，应该允许其转为城镇户籍。

对于已经进入城市，但还没有比较稳定的职业和收入的农村人口，可以采取一种过渡的模式，暂时不采取以“土地换保障”的方式，而是建立一种主要针对农民工的，包括工伤保险、大病保险和养老保险在内的保障体系。可以通过个人、企业和政府各负担一部分的大病保险社会统筹机制，以减少农民工因病返贫的情况。

（二）建立农村贫困人口的社会保障制度

对于收入难以维持最基本生活的农村贫困人口，鉴于农村的集体经济组织已经解体，过去能够承担社会保障主体责任的农村经济组织的作用不复存在，建立农村最低生活保障制度是保障农村居民基本生存权利的客观要求。

根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力，把真正困难的人群保护起来，使他们能够生存下去。国家各级政府财政应承担全部“兜底”责任，特别是对那些经济落后的农村地区，加大中央财政支持力度，建立普遍的低保制度，是实现城乡社会保障制度一体化的重要方面。

（三）改善农村普通人口的社会保障制度

在条件允许的情况下，建立覆盖全体农村人口的、体现公平原则的、城乡一体化的社会保障制度。社会保障的作用，就是规范消费行为，提高预防和承担风险的能力。如果我们能够建立包括农民在内的灵活的缴费机制，收入丰厚时多缴，收入减少时少缴，无收入时停缴或不缴。这既可以解决“缴费难”这个长期困扰社会保障制度良性运行的痼疾，也可以规范保障对象的缴费行为。鉴于我国农村人口中的大部分人仍然从事传统农业为主的情况，还应继续发挥家庭保障和土地保障的作用，采取有效措施，帮助农民积累社会保障的社会资本，为建立现代农村社会保障制度体系创造基础。

（作者单位：内蒙古大学经济管理学院）

责任编辑：晓途