县域经济：从全面建设着眼争取 内蒙古旗县发展的跨越

于光军

自治区最初在战略和发展策略角度提出全面促进县域经济发展是在上个世纪90年代，本世纪初也曾将县域产业发展和园区建设作为全面消减区域发展不平衡的重要手段。在政策激励之下，县域产业发展、园区建设成为自治区经济建设的热点，各旗县区充分挖掘本地资源与市场对接的途径和项目，大力推进园区建设，城镇新区、工业园区、有形市场、养殖园区、大型农业设施园区等建设在各旗县区全面铺开。分析那一时期发展形成的现状，经验和教训都有所表现。随着时间的积累，比较明显的现实是：我区县域各自条件差异巨大、资源禀赋的差异更为明显，80个农牧区县域中，近1/3缺少有开发价值的资源，所谓“地上无良田、地下无资源”；近一半地处偏远，人口稀少，物产品种多，但零碎，形不成与远离市场的区位条件相匹配的资源规模；煤炭主产区和有可供开发矿产资源的旗县虽然经济总量大，但产业单一；东部一些矿产开发区还有一定的旅游资源、农牧业资源，西部大都处于草原区，社会发展基础薄弱，支撑社会发展的资源贫瘠，经济与社会的互动机制缺乏；曾经建设一些园区和招商引资的产业，目前存留的大都是较为大型、产品具有国内基础需求、本地资源稀缺价值较高的产业。从市场和产业发展的角度分析，以往的建设效果最终还是由市场决定。

内蒙古长期处于较为封闭的社会状态，与外界沟通不畅；社会发展、基础设施建设长期不足，历史欠账较多；现代市场经济发育滞后，商品意识淡薄，市场活动的经验和技能积累不足。而多年来，囿于行政管理体制，各旗县区都在自身的行政管辖区内谋划，没有着力于站在全自治区整体上针对消减客观不利因素的创新；没有顺应经济社会发展环境的变化，进行社会、经济布局进行变革与调整；依然因循自然发展的路径，现有体制“集中力量办大事”的优势没有发挥出来，体制与发展的冲突和矛盾则愈演愈烈，上述客观原因的制约没有消减，历史积淀中的制约因素改善缓慢。

随着全国经济增速减缓，对原材料的需求下降，国外的大宗原材料价格下降后，国内产能过剩明显，原材料、能源产品的市场化竞争格局逆转，产业发展的市场环境进入了新的时代。在这个时代面前，我区县域发展的环境和支撑条件也在发生变化，产业与社会发展高度同构的趋势，也对县域经济发展提出了新的要求：

其一，县域经济发展要从旗县全面发展的角度去认识、建设。区域经济受区域资源禀赋约束，在这个规律下我区县域经济发展的支撑条件有：社会发展对劳动力的吸纳能力，决定企业能否获得产业所需要的劳动技能；区位条件对区域选择产业的支撑状况，农牧林业特种产品的收集、加工方便性，尤其是与周边更为接近人口密集区的地域的产品同构性等，会决定我区的旗县是处于市场主动地位还是从属地位；工业资源与产业化发展的适应水平，资源的种类、数量等等。在增长减速、产能过剩的大背景下，我区的大部分旗县这些条件都不处于有利地位，从产业竞争的角度，我区未来的发展依然需要借助核心城市城区的社会资源，形成我区的竞争力，以实现我区经济的转型和结构调整。

然而，在整体发展上，尤其是与自治区发展思路的五个产业基地建设上，由于其产业与资源高度密切相关，大部分自然会落户在旗县区，所以还需要旗县区能够借助其发展县域经济，同时，更需要为“五个基地”的建设提供支撑，即推进社会发展。在自治区提出的“8337”发展思路上，对于促进县域经济发展提出了发展特色经济、基础设施建设、促进以县城为中心的城镇化体系建设以及生态建设等等，已经远远超出了经济和产业发展的范畴，几乎涵盖了旗县发展的全部内容。事实上，我区县域经济发展也更多地需要从县域为基点的区域全面发展来支撑和实现。

其二，在自治区层面上制定促进县域经济发展的战略性政策。在上述发展观念下，我区的县域全面发展如果从促进和保障民生的角度，需要考虑的问题在于对20多个“地上没有良田，地下没有资源”的旗县如何安排其发展。从历史与现实对未来的影响分析，需要更为上层的、长远的发展思考，即从自治区层面重新调整人口和社会发展布局，对不适宜人类居住的地方要有魄力，从现住人口子孙后代发展的角度规划发展格局。自治区提出了“宜农则农、亦工则工、宜商则商、宜牧则牧”的发展要求，从自治区现实出发，还应提倡“宜走则走”，从根本上、从百姓发展的角度解决县域发展问题。对有条件发展的旗县，也应该在产业和社会发展需求和尊重发展规律的角度，实行自治区层面的集中集聚发展，统一规划产业布局，统筹推进地方经济发展。建立自治区级城市统筹建设机制，调整公租房等公共资源分配布局机制，建立全区性跨旗县、跨城乡人口流动迁移的制度保障体系，降低乡村、草原人口进入自治区各核心城市的门槛和驻留成本，提高核心城市对城镇和乡村、牧区人口的吸纳能力；建成以自治区为整体的跨行政区城镇化建设新格局。这需要自治区党委政府先行承担促发展的责任，之后再要求旗县承担属于县域的责任。

一般意义上，基于我区80个旗县面临的发展问题各有不同的客观条件，在自治区党委发展县域经济总的部署下，要以壮大县域经济规模、增加旗县区财政收入和提高县域城乡居民收入保障水平为出发点，推动县域工业化、城镇化和农牧业现代化，促进城乡互动协调发展。从经济角度，整合县域工业园区，提升园区保障能力，改善投资软硬环境，加大产业建设力度，注重发展特色经济和配套经济，大力培育县域特色产业，培育县域经济新的增长点。在支撑条件上，提升城镇化发展质量和水平，积极推进县域功能分区，不断优化县域空间布局。集中力量建设县城、中心镇和专业镇。通过强化基础设施建设，完善教育、医疗等生活配套设施引导人口和产业向县城集聚。

产业发展需要在现有五个基地建设的基础上，充分挖掘自治区旗县区的旅游资源开发潜力，旅游资源富集的草原、森林、沙地等区域，要在跨区域集中连片设计旅游休闲度假线路的统一布局下，形成“一县一品”的发展亮点，构建我区植根于草原文化、蒙古族文化、森林文化、冰雪文化、口岸文化、西北农耕文化等极具北疆特色的旅游、休闲、娱乐、度假基地。农牧业资源富集区要整合土地资源，充分发挥现代农业耕作和现代牧业对社会资金的吸引作用，提升农牧业现代化水平，以建设现代标准化农畜产品生产供给基地为支撑，提升农畜产品加工产业的规模和深加工水平，积极倡导农牧业集中产区跨旗县产业合作，推进绿色农畜产品加工体系的现代化建设水平，建成区域性地方优势农畜产品生产、加工、储运、营销基地。城郊型农牧业旗县区要积极融入城市建设体系，建设紧密围绕城市生产、生活的综合性蔬菜种植、农副产品生产加工、农家休闲度假、农牧业庄园化城乡互动体系以及城乡健康休闲、体验等关联产业基地，为本地农牧民提供多种收入来源。资源相对贫瘠、生态环境较为恶劣、区位条件不利于县域经济发展的旗县区，要从长远发展和扶持百姓拥有优良生产条件的目的下，统筹协调生产力布局、城镇化布局、人口布局和生态建设布局，以提高城乡居民收入保障为目标，配置公共资源和生产建设项目，形成地方特色经济发展点。

对乡村牧区而言，要从百姓需要入手，加快新农村、新牧区建设步伐，坚持发展、保护与文化传承相协调，整合村镇布局，促进村镇内部合理分区和公共服务设施合理布点，创新乡村、草原社区建设模式，从建设城乡之间的社会生活通道入手，加强与外部基础设施的衔接，提高乡村、草原社区与城镇的统筹发展水平。加强农村牧区规划建设，注重整洁卫生、环境保护，提高农村土地利用效率，规范对农牧民自建房的建设管理，努力打造安居、康居、乐居的宜居村镇。

责任编辑：杨再梅