信访制度功能试议

2013-04-29尤小妹蒋秋湘

决策与信息·下旬刊 2013年9期

尤小妹　蒋秋湘

摘要有关信访的话题既是当今社会的热点之一，也是难点之一，研究信访问题无疑是重要的，但更重要的是如何研究。有学者认为，目前对信访问题的研究主要有三种出发点。第一种出发点所思考的是“我们应该做什么”，第二种是“我们实际在做什么”，第三种是“是什么在做我们”，即是什么把我们塑造成现在这个样子。本文主要谈谈对信访功能的认识。另外，主要立足于信访制度的功能谈一下对信访制度重新构建的想法。

关键词信访制度功能

中图分类号：D632.8 文献标识码：A

一、信访制度及其功能

信访，来信来访的简称。词典解释为“群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”，在国外，没有与信访直接对应的词语。根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度是指人民群众通过写信、访问等方式，直接向党政组织或领导表达意愿，以求得了解和得到帮助的制度。一般来说，这一制度包括三个方面的内涵：一是请求协助解决个人或集体所遇到的一些矛盾和困难；二是对党和国家机关的工作提出建议、表扬或批评；三是对党政机关及其工作人员的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发。

在谈信访制度的功能之前，笔者认为首先应当厘清功能与作用的关系。功能和作用是两个既相互联系又相互区别的概念。功能是事物内部固有的效能，它是由事物内部要素结构所决定的，是一种内在于事物内部相对稳定独立的机制。而作用是事物与外部环境发生关系时所产生的外部效应。同样的功能对外界的作用，既可能是正面作用，又可能是负面作用，这要看功能与外部环境的互动方式。一般来说，功能是作用产生的内部根据和前提基础，客观需要是测评产生作用的外部条件，作用就是测评的功能与客观需要相结合而产生的实际效能。基于此，通常所认为的基于信访制度而开展的信访工作，有着以下正面作用：联系群众、民主监督、调节矛盾、反馈民意、决策参谋、综合协调等，而负面作用在现今也是广为人知的，如对司法权威的冲击、对公民法治意识的消弱等等。

信访的功能是什么呢？笔者发现主要有以下几种观点：第一种观点是将信访功能和信访作用相互混淆，基于以上论述，不再赘述；第二种观点认为，信访制度应具备四项功能：诉求表达、民主监督、矛盾协调和权益保障。该观点声称系从我国当前利益矛盾的特点，围绕构建促进社会和谐机制、加强监督两大重点出发得出。第三种观点则认为信访兼具监督与救济的双重功能，据此把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。救济型信访与监督型信访的区别在于，前者必须是为了维护自己的利益提起，后者则是为了维护公共利益提起。第四种观点认为我国信访制度具有政治属性和法律或者准法律属性双重属性，因而也应当具备相应的双重功能。第五种观点也就是于建嵘教授的观点，他认为信访制度主要有两个功能，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。

综合以上几种观点，笔者认为，用书信、或者走访方式“向上”反映情况是信访的最直接的表现，“民意上达”应当是信访这一制度内部的相对稳定的机制，故公民政治参与功能应为信访制度的固有功能。公民社会参与国家事务的方式本身就包含了“民众监权”，故上述观点中的“民主监督”或“监督型信访”之类权力监督方面的功能，可以归入公民参与政治这一功能之中。鉴于公民信访反映情况往往包含一定的权利诉求，这种公民要求通过行政方式实现权利救济的强烈需求和现实中确实存在一些通过信访使权利得到救济的情况，貌似使信访承担了权利救济的角色，但笔者认为，权利救济不是信访制度内部的相对稳定的机制，充其量是公民信访期望达到的目标，将其信访制度的积极作用较为恰当。故笔者认为，信访的功能只有一个，那就是公民政治参与。

二、权利救济功能的舍弃

笔者坚持信访功能仅为公民的政治参与，当然从笔者对“功能”这一概念的界定出发而得出上述结论是一方面的原因，但更重要的原因是笔者认为信访制度本身不应也不能承载权利救济功能。主要是出于以下几个方面的考虑：

1、信访最初制度化时，定位为“党和政府加强和人民联系的一种方法”，使人民群众看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”，这一被认为是共产党人的一个发明的制度，证明着新一代领导人的合法性。同时信访制度充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定当前存在的问题及其严重程度。所以在笔者看来，该制度設立的出发点更多的是出于满足政治统治的需要，是了解民意而不是满足群众伸冤维权的诉求。

2、文革后拨乱反正的特殊时期，信访制度虽然在解决历史遗留问题，平反冤假错案方面起了一定的作用，但这一时期“通过领导的重视和批示，使一部分的信访事项得到解决”无疑起了宣示效应，信访似乎华丽丽的担起了权利救济的重任，而实际上其固有的制度设计与这一重任之间发生了错位，为信访制度良好运行埋下了隐患。直至今日，社会稳定这个大局又制约并引导着信访工作的方向，公民权利救济成了它的头号任务，原有的联系群众、反映社情民意功能趋于弱化，信访甚至成了相当一部分民众与政府抗争的主要手段。信访制度本来就不应有的权利救济功能此时仿佛变成了鸡肋。

3、权利救济功能“缺失”的信访制度，是否还有存在的必要？而权利是否会因信访制度的“缺位”而陷入救济不能或救济不便？对于第一个问题，笔者开篇就阐述了观点，现阶段信访制度是有存在的必要的，不论是从宪法规定的公民权利出发还是从现阶段的社会现状出发，都能得出这个结论。而第二个问题，则涉及到权利救济的途径及用信访方式进行权利救济的经济分析。毋庸置疑，对权利救济方法很多，司法救济当是保障公民权利的最终途径，因此笔者有理由相信权利救济不能的情况（从宏观上而不是个案上）不会出现。至于救济不便一说，前提是信访制度是一种相对便捷的权利救济途径，而事实上我们看到，采用信访方式虽然相对于采用司法方式成本低，但是由于信访体制不顺，机构庞杂，归口不一，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。最终造成了两种情况，要么信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，要么各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动。所谓的便捷，只是人们看到的各种媒体宣传的所谓成功案例，真是一叶障目，大量无法解决的案例都被忽视了。

4、大量涉法涉诉信访的存在的事实表明，司法机构的权威已受到严重挑战。如果民众不信奉司法权威而将信访这种方式作为权利救济的最后一道防线，法治的权威何在？我们期待的法治还能不能实现？有人说就是因为现在的司法缺乏权威，所以才要强化信访对司法的监督，否则人民群众岂非更加状告无门了，他们的权利岂非更无法得以维护了。这种观点首先就对“司法是社会正义的最后防线”这一众所周知的法理观点置若罔闻，其次，“在司法都没有权威可言的环境里，信访制度的信用和权威又用什么来保证？” 而且，如果信访部门也不能正确行使职权，我们该怎么办？笔者得出的结论是，让信访承担权利救济的功能，一开始就错了，所以不能一错再错。

三、公民政治参与功能的发挥

第一本由国家权威机构发布的中国公民政治参与蓝皮书——《中国政治参与报告（2011）》称，现代政治是一种典型的参与性政治。蓝皮书同时指出，中国当前的公民政治参与处于中等水平。即如果以5分作为评估标准，目前的得分为2.115分。显然，我国公民的政治参与度有待进一步提高。而另一方面，我国公民政治参与的状况也日益呈现出一些时代特征，其中之一就是，公民政治参与的意识越来越具有自主性。公民自主性的政治参与是公民基于自身利益和需要而自觉地以某种形式对政治过程施加影响的参与行为。而信访无疑是这“某种形式”中的一种。但是，在民间舆论表达渠道不断多样化的今天，信访作为其中的一种，恐怕其所占的一席之地也将逐步缩减。

公民的政治参与无疑与宪法有着密切的关系。于建嵘教授说过：一个能够使公民公平、公正参与社会政治事务的底线就是宪法。宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会。假如没有宪法这个底线，而且不能很好地落实其中关于公民基本权利的规定，就不能保障公民公平公正的社会政治参与，还可能“参与不足”或“参与爆炸”，这样不但会诱发较大社会动荡的危险，还有可能彻底破坏现有的社会政治秩序。笔者认为现阶段还不宜取消信访制度的原因之一，就是信访制度存在的意义在于保障公民通过信访这种方式来行使宪法规定的相应权利。一般认为，信访权的宪法渊源来自宪法第27条和第41条的规定。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”也有学者认为，信访权的宪法渊源还有宪法第35条，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” 正因为信访制度和宪法存在颇深的联系，学者们大多在宪法的视野中，对信访制度进行或重构、或调整。笔者也认为，在坚决把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去后，信访唯一的功能——公民政治参与，应当在宪政體制下得以规范化、程序化，虽然这在某种意义上，可以看成是信访功能的强化，但需要强调的是信访公民政治参与功能的强化和信访的强化绝对不是一回事。前文已述，信访为利益表达而非权利救济，既如此，信访的归信访，司法的归司法。笔者同意以于建嵘教授为代表的弱化信访的观点，他认为“要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。” 那么，树立人大的权威是十分必要的，这又需要选举制度的改革和完善，确保选举公平、真实，人大代表充分履行职责。这是另外一个问题，本文暂且不论。

因为公民表达意见的权利在宪法中得到确认，势必要求在制度建设中也要对其加以保障。应当“从体制化的人民群众反映自己要求的机制中去形成人民公共意志，而不仅仅是直接从网络、从媒体、从上访群众、从闹事者那里去感知民意。” 信访的政治参与功能也只有在规范化、程序化的前提下，才会得到更好的发挥。有学者提出了以下五点使信访制度规范化的意见：（1）规范信访接受主体；（2）规范信访的接受内容；（3）规范信访的问题解决方式；（4）规范信访工作的类别；（5）规范信访主体权利和义务。笔者虽然不尽同意，但其中的第（1）、（2）点给笔者很好的启发。宪法中规定了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此在人民行使信访这一同样在宪法里得到确认的基本民主权利时，人大应为最根本的落脚点。“宪法所赋予的权力最高性、监督的全面性以及人大代表的民意代表身份都和信访制度本身所需要的权力合法性、监督的有效性、工作人员的代表性直接联系在一起，是最适合的信访机制。” 而更为重要的是，信访制度既然被定位在表达民意的地位上，就必须把接受内容的重点放在接受公民的批评和建议上。尤其是在现阶段，信访申诉维权的多，对国家的批评和建议的少，更应该建立一个有明确功能定位的信访制度，以期逐步扭转这个现状。

四、结语

综上所述，不论是从信访功能概念本身出发，还是还原到信访制度化之初，都能得出信访制度本身就不应当承载权利救济的功能，而结合信访尴尬的现状和未来，笔者认为只有坚决将公民权利救济方面的功能从信访制度中予以舍弃，转而立足于信访的公民政治参与功能，并在宪法视野的高度对现行信访制度进行改良，才是信访制度得以良性发展的途径。

（作者单位：尤小妹，南通市人民检察院；蒋秋湘，海门市人民检察院）

注释：

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