从对比中看中国大城市防灾避难场所规划的重点

邹芳　窦凯丽

摘要：随着城市和社会的不断发展，大城市成为了人口和建筑高度集中的地段，也成为了防灾避难场所规划重点地区。本文从日本，美国，中国三国防灾发展历程研究人手，思考如何构筑我国大城市防灾避难规划体系，提高城市防灾减灾能力。

关键词：防灾规划；避难场所；大城市

中图分类号：TU984.11⁺6

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2013）09-0061-02

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前言

电影《2012》受到全球热捧，这是一部电影大多数人从中感受到视觉的震撼，完美的画面，紧凑的情节；但是这不仅是一部电影，它也反映了现实中人与自然的矛盾的加剧，预演了这种矛盾激化的严重后果：即随着城市化高速进程，将导致生态破坏，各种灾害威胁整个人类的安危。脱离电影，我们来看看现实：

2003年我国感染病例共7737例，其中死亡908人

2008年汶川地震69225人遇难

2000年洛阳东都商厦特大火灾死亡309人

2010年舟曲泥石流1248人遇难

2012年北京特大暴雨死亡79人

2013年雅安市地震196人遇难……

一串串触目惊心的数字刺激着我们的神经，一件件惨痛的事件敲打着我们的警钟，告诉我们一个血淋淋的事实：在中国，城市的防灾减灾能力远远落后于现代城市的建设和发展。为了避免类似灾难的发生，我们必须在加快城市与经济发展的同时，也要加强城市特别是大城市防灾减灾建设，科学合理的规划和构筑城市防灾避难体系。

2 防灾避难场所规划的发展历程

关于防灾避难并不是本世纪才有的新名词，通过文献资料查找分析，在各个国家城市发展历史都可以发现其的存在的痕迹，本文选取了具有代表性的三个国家日本，美国，中国进行对比。

先来看看日本和美国，日本是较早注重防灾规划建设的国家之一，早在江户时代（1603—1867）日本就建立了第一个防灾避难场所一御救小屋以应对1829年的火灾。同时由于日本属于四面环海的典型岛国，其地理位置处于地壳运动频繁的大陆板块交界处，因此地震也是这个国家常发生的典型灾害之一。最典型的是1923年，关东大地震造成了十几万人的死亡，而且由地震引发的次生灾害火灾增加那次灾害死亡的人数，因此日本很早就重视防灾规划建设，是最早提出建设地震应急避难场所的国家之一。从立法的角度我们也可以看出发展的痕迹。

1956年《城市公园法》1973《城市绿地保全法》——将城市公园置于防灾系统地位

1986年《紧急建设防灾绿地计划》

1993年修改《城市公园法》强调“公园”称为“防灾公园”

1995年阪神地震——“临时住宅”收容避难所

2000年日本将防灾标志进行统一

而美国其防灾意识也历史悠久，比较典型的灾害的是：1906年的旧金山7.9级大地震，1969年8月，5级飓风“卡米耶”登陆美国东海岸，1999年9月“弗洛伊德”飓风袭击美国东部地区，2009年洛杉矶的森林火灾。针对这些灾害美国出台相关的法律法规《FEMA320》《FEMA61》《ARC4496》，而且美国防灾减灾规划与建设不仅重视灾难发生时的抢救，还注重灾后受灾人群心里紧张和负面情绪。

我们再回到中国，由于我国古代的建筑大多为木框架，因此古代建筑大多抗震性能较为优越，但防火性能较差，因而我国古城中避难疏散主要用于防范火灾。比如最早由城市规划思想记载的周代，城市布局就有明确防灾思想，那个时期一般将手工业区、市场区等易发生火灾的区域与宫室区、居住区分开，便于防范火灾；而且城市在路网布局方面一般采用方格网的空间布局，用宽阔的道路和围墙划分防火单元，以便于发生火灾时进行扑救与疏散；建设园林、广场用于隔断火灾和疏散避难。再到经济与城市发展的鼎盛时期如唐长安城，主要从道路宽度的设置可以看出防灾的设置，例如街道宽度一般在40-75m，宫城市前横街宽达220m。又如宋汴州城，由于商品经济的发展，城市内建筑拥挤，火灾频繁，后在城市的改扩建中贯穿了防火思想，采取扩大城市用地，拓宽道路，增设广场，增大建筑物间的防火间距，疏浚汴河，沿街划定植树地带，增加城市绿化等措施。由于在城市布局上进行了适度调整，采用了灾害防治的思想，城市灾害损失明显减少。

近代中国推进避难场所建设的进度较慢，2003年国内第一个应急避难场所北京元大都城垣遗址公园改建完成，填补了我国避难场所的空白，其后各省市都展开了避难场所建设工作。早期建设的避难场所没有统一的国家标准，很多地方功能不全，除标识牌外，缺乏灾后避难生活所需的配套设施。直到2007年颁布的《城市抗震防灾规划标准》，2008年颁布《地震应急避难场所场址及配套设施》，城市应急避难场所的建设实施才有了一定的标准。

三个国家的防灾减灾规划的发展道路不尽相同，整体水平也存在差异主要体现如表1。

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国内大城市防灾避难场所规划得到启示

3.1防灾规划：从灾种定位的单一性一多灾种防护

我们都知道灾害是防灾的起因，没有灾害就不会产生防灾行为，因此防灾则是灾害的后续行为，二者存在因果关系。但是目前由于我国防灾避难场所规划都属于刚起步时期，大部分的防灾避难场所的建设都处在探索阶段，因此大城市的防灾规划建设都只是停留在从数量上快速增加避难场所，未解决大城市最基本“没有防灾避难场所规划”的问题，并没有深入考虑灾种的类型多对应的防灾设施的不同，大部分城市避难场所的建设都是类似灾种（多为地震灾种）的配备标准。每个大城市所处的地理位置与历史发展完全不同，因此灾害发生的种类与频率也不尽相同，不同的灾害特征就对的防灾避难场所规划提出不同的要求，因此防灾避难场所规划初始就是要分析本地区灾害与防灾的关系。

从图1中我们可以看出，大城市的灾害实际是分为自然灾害和社会灾害两大类，不同种类的灾害就对的防灾避难场所规划提出不同的要求，比如：地震灾害就要求灾害避难场所不能处于建筑林立地段，而火灾的避难场所则只需远离火灾源地段就可。因此防灾避难场所规划要从实际城市出发，分析其灾种类型，并针对主要灾种类型在防灾避难规划中设置各灾种实际需求设施。总体来说，要构建科学合理的大城市防灾避难场所规划体系，就要首先重视灾种分析，改变单一灾种设计模式，从多灾种防护角度出发科学规划。

3.2防灾避难规划的盲区：防灾避难规划体系建立≠避难场所的建设

灾害发生后，人的第一行为是“逃生”，因此大城市防灾避难场所规划的目的就在于灾害发生后，如何为城市人员提供安全有效的应急通道与避难场所。可见从概念上防灾避难场所的规划不光光是落脚于避难场所点的建设，也包括应急通道的选取与建设，因此一个完整的防灾避难场所的规划是需要两者组成的一个完整的体系，缺一不可。然而，目前大部分城市的防灾避难规划都存在一个误区：就是单纯的建设防灾避难场所，忽略通道的选取和建设，更重要的忽略了通道与场所的连通性。一个科学的防灾避难规划体系，就是由不同级别的避难场所和与其连通多条应急通道所组成的网络体系，整个体系应对灾难时能提供多种方案避难，并且整体具有很好的动态性和灵活性。

这一点我们也可以从国家颁布的相关法律法规中看出，2007年发布的《城市抗震防灾规划标准》有避震疏散规划的标准和要求，但缺失建设标准；到了2008年《地震应急避难场所场址及配套设施》颁布实施才有了一定的建设标准提出了分类标准和设施配置要求，但缺少场所设计指标，对应急通道提及过少。之后2012国家出台了《城镇综合防灾规划标》《城镇防灾避难场所设计规范》征求稿，本稿首次明确了多灾种防护的概念，但对于应急通道也只是简单的规定有效宽度与出入口数量，并没有着重强调应急通道与避难场所点的连接要求与特征。

实际上灾害一旦发生，第一个行为是发生在应急通道内，之后才是避难场所，因此其重要性不言而喻。防灾避难规划的重点不光是考虑分不同级别的避难场所，以及各场所的配置标准，更要关注从受灾人群到达避难场所的和场所之间的应急通道的规划，其可接近性和可达性是能否有效应对各种突发灾害的发生减少受灾损失的关键。

3.3政府管制与公众参与

前联合国秘书长安南先生曾强调“预防比就住更人道”，而我国的防灾减灾工作的方针重点是“预防为主，防御与救助相结合”，而这种“预防性”的实施，在政策层面需要结合我国的实际国情既要“自上而下”强调政府管制，又要“自下而上”注重公众参与。

实际生活中许多大城市还存在无防灾规划建设、参与避难场所建设的部门多，维护管理职责不明确的问题，亟需改善。这大多由于城市避难场所建设管理部门不明确，如在实施过程中，负责建设的部门很多，有建设部门、地震部门、人防部门、园林部门和民政部门等都单独建设过避难场所。而之后避难场所管理单位互相推脱造成无人管理，避难功能难以维持。因此我们要强调政府管制的作用，做到从中央到地方政府对于避难场所的建设和管理部门划分清晰，使其能更好的自上而下的发挥作用。另外，在防灾避难场所规划中要重视市民公众参与，使其对本地区应急通道避难场所的防灾设施十分熟悉。这样即使是灾害突然发生，市民通过平时的防灾宣传教育，能迅速有效的逃离现场，减少灾害的损失。这一点我们可以借鉴日本的相关经验，我们以为应该根据我国的国情，对人们进行防灾避难教育。比如政府应该组织印制一定数量的防灾知识宣传小册子，发放到每家每户，供市民阅读；或者以社区为单位加强对人们的防灾知识的普及，建立社区防灾组织，提高社区的防灾救灾能力；再比如在各级学校开展相应的课程，对在校学生进行防灾避难教育等。

4 展望

随着人类社会发展和城市化进程的加速，城市拉力和农村的推力导致大城市成为建筑物高度密集而且人口密度大的地域。灾害一旦出现将造成巨大的损失，包括经济损失，人员伤亡以及社会功能的损失，人们心里创伤等金钱难以估量的无形损失，因此大城市的防灾避难规划体系的建立是尤为重要。通过与国外城市的发展历史对比，构筑大城市防灾避难场所体系就要从根本转变观念，重视规划先行，科学灾种分析和灵活的防灾网络体系的建设，从政府和市民两个层面做好避难场所规划与管理，提高大城市防灾减灾能力。