食品安全“共治格局”的战与防

黄征宇

近年来，一系列问题考验着中国政府治理食品安全问题的能力。2013年作为大部制改革迈出重要一步的一年，新组建的国家食品药品监督管理总局一直备受关注，对于机构改革的进展情况，国务院食安委办公室副主任、国家食品药品监督管理总局副局长刘佩智在近日举办的第十一届中国食品安全年会上表示，“目前，在国家层面上，职能的审核等已经完成，省市县三级改革正在稳步推进，年底前基本完成改革任务。”

“这次改革的核心在于整合统一”， 刘佩智介绍，第一，整合分散各部门的食品安全监管职能和机构，对生产、流通、消费环节的食品安全集中统一实施监管。第二，明晰食品安全的责任，要求地方政府对食品安全负总责，有关部门各司其职各负其责。第三，强调能力建设，尤其是充实基层一线监管人员队伍。

近日，国务院食品安全委员第一次全体会议强调，要充分发挥食安委统一领导和食安办协调指导作用，统筹研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。要全面落实各方责任，地方政府“守土有责”，监管部门履职尽责，企业承担主体首责，消费者主动参与、对自身负责，加快形成全社会共治格局，汇聚起维护食品安全的强大合力，以食品安全的实际成果取信于民。2013，可谓食品安全社会共治格局正式开局年。

监管打破“分段治水”

在我国，按照原有的监管体制，食品最初的种植养殖由农业部门管，加工生产归质监部门管，流通销售是工商部门管，餐饮单位由食品药品监管部门管，中间还涉及公安、商务、卫生等部门。

这种分段监管体制，原本是为了形成合力，但在各分段之间也出现了不同程度的“缝隙”，存在着监管盲区。这种情况，被很多人称为“九龙治水”。九龙治水，水患难除。整合监管主体，减少监管环节，分清监管职责，建立无缝衔接的监管体制，成为强化监管的必然选择。

那么，如何理解监管体制的无缝衔接呢？“无缝衔接”，通俗地说，就是要做到横向到边、纵向到底。首先，将以前分散在各部门的监管职责整合起来，消除食品生产、流通、消费等环节之间的缝隙，实现从田间到餐桌的统一监管。其次，从中央到地方政府，每个层级都有明确的监管部门，不留死角、没有空白。

新组建的国家食品药品监督管理总局，承担生产、流通、消费环节的食品安全统一监管职责，农业部负责农产品种植养殖，卫生部负责食品安全标准和风险评估。这一系列的体制和机构改革，迈出了食品安全统一监管的关键一步。但是，要让改革之花结出硕果，还需要各级政府和监管部门共同努力，细化改革措施，把各项任务落到实处。

目前，武汉食品安全药品监管体制改革中涉及的职能调整、机构设置、人员编制划转基本到位，开始实行新的全链条食品监管模式。

武汉市打破食品安全监管“分段治水”格局，完整锁定食品安全监管的责任主体。农业部门负责种植养殖环节监管，食品药品监督部门负责食品生产、流通和餐饮等环节监管，两部门共同承担全链条食品安全监管职责。

这种新体制在全国副省级以上城市中尚属首例。整合以后，在食品加工、销售、餐饮任何环节发现问题，统一由食品药品监督局负责。整合后的食品药品监督局实行市、区分级管理。市局管标准，负责监督、指导、协调、督办，承担高风险食品生产经营企业的技术监管责任。原直属市局的区分局整建制下放各区和功能区管理，由地方政府直管并对食品药品安全负总责。各区政府还将在街道（乡、镇）设置食品药品监督所，加强基层执法力量，实现食品安全管理常态化。

新体制运行后，食品药品监督局工作量将成倍增加。该市将从质监、工商划转部分执法人员，充实食品药品监管力量。食品药品监管执法人员数量将达到2000余人，是原有的两倍。

正如武汉市市长唐良智所强调的，改革完善食品药品监管体制，核心是优化体制、整合职能、下沉管理、明晰责任。工作成败关键取决于人。

让食品安全监管“智能化”

今年上半年，中央财政下拨2013年中央基建投资预算（拨款）1亿元，专项用于支持山西、内蒙古、重庆、四川等20个省（区、市）食品安全风险监测能力建设项目。让食品安全监管“智能化”，给食品安全架设牢不可破的防火墙仍是关键。

新大陆科技集团总裁王晶认为，食品安全的监管环节应该尽量往前移，抓住主要矛盾，要在源头上下工夫。王晶表示，更重要的是，应通过物联网技术加强食品安全的追溯监管。一是应当发挥新一代信息技术的优势，建立国家食品安全工程与服务中心和食品企业信用平台，建立全国性的食品安全服务体系。二是学习国外食品安全管理经验，实行源头追溯管理。

实践证明，大多数的食品安全都发生在种植、养殖和加工环节。同时，食品的源头生产环节相对时间较长，有利于相关部门进行监管，找到问题。因而，食品安全的监管环节应该尽量往前移，抓住主要矛盾，要在源头上下工夫。建议全面开展农业食品溯源工作，应做到食品从田间、农场到超市都有安全信息和生产信息可即时追查。

物联网技术为食品安全监管提供了一种新的途径，将实现食品的全程可追溯。我国政府也积极开展食品安全追溯系统的建设试点。对于食品安全追溯系统将是一个长期性的工程，在记者看来，质量追溯任重道远，建立全国统一的农产品质量追溯体系还需要一个漫长的过程。

从以往经验来看，政府“以打为主”的食品安全监管模式已无法彻底解决此类问题。如何将食品的来龙去脉搞清楚，将责任按岗分配，唯有依靠科技。在目前的整体技术条件下，使用物联网成为不二选择。

比如说，传统技术手段在进行“全过程监管”中存在着较多的“盲区”：企业生产者缺乏对原材料鉴别好坏的有效方法；流通领域食品药品容易被“调包”；食品药品采用的身份标签是一维、二维条码，很容易被仿制；监管部门也缺乏对食品药品生产、销售全部环节有效监管的方法。

而随着我国物联网产业链的加速成长，技术手段也在逐步成熟。其中，RFID生产成本越来越低，现在已可控制在0.1～0.2元，在食品药品中普遍使用已成为可能。如果用它代替目前的条码，并搭建全国性的物联网平台，在所有食品药品生产相关企业推广使用，不仅消费者可以方便地了解食品药品的“来龙去脉”，也为监管部门实施有效监管提供了便捷高效的技术保障。