湖南国际友好城市发展现状与出路

廖卓娴

（湖南省社会科学院 国际所，湖南 长沙 410003）

地方外事工作服务于地方经济发展有着不可取代的优越性，政策导向、参谋协调、铺路架桥、信息传递、宣传引导、综合服务是其独特的功能，节约公关成本、成功机率大、容易接近有决策权力的人物、信息灵通为其 “天生”优势。国际友好城市是地方政府开展对外友好交往的重要渠道，是两国地方政府之间加强了解、友谊，开展经济、科技、文化等各方面的交流合作，推动双边或多边城市繁荣发展的重要平台。

一、湖南国际友好城市发展的整体概况

国际友好城市 （International Friendship City）是世界各国地方政府 （省、州、市、县）之间通过协议形式建立起来的一种国际联谊与合作关系，国外称 “姐妹城市”（Sister City）或 “双胞城市”（Twin City）。自1982年长沙市与刚果布拉柴维尔市建立湖南的第一对友城关系以来，湖南地方政府的国际友好城市网络迅速扩大，开启了湖南城市对外交往的历史。到2012年12月，湖南已与世界五大洲25个国家建立了63对友好城市关系，111对友好交流和合作关系，400多所友好院校关系，友城建设取得了很大的成绩。

1.友城布局日趋合理。“友城布局”，就是根据不同时期发展的不同需求，灵活、动态地把握友城的国际分布和合作领域布局。

湖南大部分友城分布在亚洲、欧洲和美洲三个地区，其中亚洲以日本、韩国为主，美洲以美国居多，欧洲则比较分散。其中亚洲24对，占38%；欧洲17对，占26.9%；美洲15对，占23.8%；非洲4对，占6.3%；大洋洲3对，占4.7%。近些年来，湖南根据发展需要调整友城国际分布，一些经济结构调整的重点领域，如新农村建设、自主创新、现代服务业、先进制造业等在友城合作中的比重明显上升，文化等社会事业的对外交流大大加强。再次，湖南根据开放的梯次推进调整省内友城发展布局。积极研究如何进一步调整友城布局，以便更好服务于湖南省委省政府提出的 “四化两型”战略。

2.友城建设不断创新。“友城建设”，就是根据友城双方的需求和优势，采取灵活、务实的合作策略，培植不同的合作 “增长点”，引导合作关系走向全面和深化。湖南在缔结友城的基础上，多渠道、多形式开展国际交流，加大友好院校、友好协会、友好经贸关系等多种形式的国际交流合作。近两年，湖南省与法国中央大区，美国圣保罗市、安纳波利斯市、圣塔菲市、莫尔郡，韩国抱川市、南海郡，斯里兰卡艾丽亚市等友城互访频繁，交往密切，在经贸、教育、文化等领域都开展了实质性交流合作。

3.友城品牌影响增强。 “友城品牌”，就是利用友好城市渠道，提升地方在国际上的知名度、美誉度、影响度。多年来，湖南各市县根据各自的特点和实际情况，打造了 “两型社会”建设、伟人故里韶山、世界自然遗产张家界、杂交水稻以及芷江和平文化等五张国际交流与合作的 “魅力名片”；举办了各具特色的友城交流活动，如长沙的 “历史文化名城”和 “创业之都”活动、湘潭的 “伟人故里”行、株洲的 “炎帝”祭祀活动；策划了 “国际旅游节”、 “资源节约与环境友好国际合作高层论坛”、“芷江和平文化节”、“杂交水稻国际推广与培训中心”等多种节会庆典活动，积极向国际社会推介湖南、宣传湖南。湖南通过与友城的交流，借助友城官方媒体和民间团体平台，广泛宣传湖南经济社会发展取得的巨大成就和良好的投资环境，增进了国际友好城市人民对湖南的了解，大大提高了湖南在国际上的知名度和美誉度。

4.友城交流取得实效。湖南友好城市关系的建立和发展，配合了国家总体外交和双边关系的发展，推动了友城双方在经贸、科技、文教、环保等方面的合作交流，促进了湖南对外开放和经济社会的发展。目前，经湖南省级友城途径为企业牵线搭桥引进经贸项目16个，项目资金2.85亿美金①。湖南通过与德国黑森州的友城交往，推动了两省州在经贸、环保、教育、金融等领域开展合作和交流，促成了长沙黄花机场和德国法兰克福机场签署的 《友好机场战略合作框架协议》；衡阳市通过与日本友城栗东市的交往，促成了衡阳市福泰医药股份有限公司与日本栗东市T·E·S株式会社合资兴建总投资1.5亿人民币的 “湘南药材物流中心”；长沙市在美国友城安纳波利斯市的协助下，与美国国际城市管理协会签署 《长沙和国际城市管理协会开展技术合作框架协议》，达成合作项目和意向17个，目前双方已在低碳减排、环境保护、教育培训等领域开展多项合作。通过友城平台，达成教育、文化、旅游等交流合作项目30多个；通过友城平台，推动企业 “走出去”步伐进一步加快，中联收购sifa，成为世界最大混凝土机械制造商，三一投资一亿欧元在北威州设立了分厂，长丰汽车与广汽合作引进菲亚特汽车生产。

二、湖南发展国际友好城市存在的问题

湖南对外友城关系的建立与发展在促进湖南的对外开放中发挥了重要的作用。但是分析湖南的友城工作现状，可以发现其中也存在着不少问题，具体表现在以下几个方面：

1.友城数量偏少，发展不平衡。就中部五省而言，湖南2011年经济总量位居中部城市第二，然而友城数量处于第四。如表：

中部六省经济总量与国际友城数量对比表

友好城市关系发展的数量、速度和该省开放型经济发展的水平呈正相关关系；友好城市关系的密切程度与开放型经济发展程度亦呈正相关关系②。友好城市关系作为一种关系型契约，是一种促进地区间经济交易关系有力的制度安排，有力地降低了发展地区之间经贸关系的交易成本，促进了开放型经济的发展。因此，友城发展与湖南经济发展还具备很大的发展空间。

湖南友城发展较不平衡，主要有两点：一是县区发展不平衡。湖南已有的63对友好城市中，省级11对，长株潭占21对，省级友城和长株潭三市友城数占全省友城数的51%③。湘西自治州还没有一对友城。二是友城交流不平衡。有的友城人员往来频繁，交流领域丰富而有成效，有的却只有友城之名，而无友城之实。在全省结好关系中，现阶段双方关系密切，交流活动活跃的约有23对；双方有往来，但交流活动不够活跃的约有29对；双方交往较少，或者处于停滞状态的约8对④。

2.友城 “桥梁”地位还未得到社会认可，较大影响力的平台还没有形成。在定义友城地位上，由于历史的原因和视野的局限，不少部门、领导个人没有认识到友城在交往中的桥梁作用，友城渠道的窗口功能，停留在 “建友城是政府行为，是由业务主管部门开展交往”的片面认识上；在结交友城的动机上，存在着急功近利的倾向，希望对方多来投资，只注重己方的利益，而忽略了“互利双赢”的原则；在界定友城的功能上，存在只热衷互访，忽略了对友城实质沟通、深度交往的支持的现象，对友城交流中的投入，包括资金、人力等非常有限；在友城工作方法上，不断重复着开拓新窗口，初步接触，深层次探讨直至实质性交往这一过程，由此造成了极大的人力、物力、财力的重复浪费，加重了财政负担，却没有产生相应的价值；在友城交往内容上，重经贸交流而轻人文交流；在处理友城关系上，过多地强调对等原则，按照我方的接待方式，要求对方也能整齐划一地保持一致。但由于体制、文化上的差异往往会带来实际交流中的不对等，过分强调对等只能使交流无法开展下去。

3.缺乏对友城及时、深度的宣传，友城民间交往的力度不大。友城工作作为民间外交的重要组成部分，“民”应该占据相当的份量，友城间的交流必须根植于民间，这样基础才会牢固和长久。现阶段，在湖南友城工作中，相对于 “民”，“官”的份量更重些，主要侧重于政府高层及各对口行政部门的互访与交流，从而削弱了友城在地方对外交往中的影响力。特别是友城渠道对于友城企业之间、社会团体之间、民众之间开展交流合作的作用还没有充分发挥出来。市民群众、企业以及一些社会性组织对友城活动知之甚少，参与度不高。

三、湖南发展国际友好城市的对策建议

湖南开创国际交流新格局，就是要构建顺应全球化进程持续推进的新形势，适应湖南对外开放新要求，引领和推动湖南 “四化两型”建设进程的全方位、多层次、宽领域的国际交流格局。

1.加强领导：一把手抓友城。一把手高度重视是做好友城工作的首要前提，友城工作只有得到各级最高领导的充分认可与足够重视，才能形成凝聚力，取得实效。因此，湖南外事部门各级党委、政府从思想上重视友城工作，形成一把手亲自抓、外事部门归口管、相关单位积极参与的工作格局，友城工作中存在的各种难题才会迎刃而解。一把手抓友城工作要做到六抓：一抓规划。重视友城工作科学合理的规划，制定具体实施方案，有计划、有目的地开展友城对外合作关系。二抓分工。主动参与明确各级外事部门在友城工作中职责的工作。三抓联系。重视与各部门、各单位的协调、沟通工作。四抓研究。重视联合学术机构、科研单位、高校和咨询公司对友城工作运作效果、规律、机制分析评估，采纳建议。五抓活动。主动介入各类以友城为主题的综合性国际交流活动，跟踪落实有关事项。六抓人才。重视人才的培训工作，把好进人关，防止人才的流出。

2.创新机制：建设立体联动机制，完善友城运作机制。友城工作是一个系统工程，需要各级外事部门通力协作，密切配合。因此，对内须建立一套既有利于归口管理、又便于协调各方参与友城交流合作的立体联动工作机制；对外须倡导友城双边交往机制与多边合作交流机制并存。一是建立省市县三级联动机制。省级外办作为友城工作的主管部门，代表湖南省政府对友城工作进行宏观管理和统筹协调。同时，每一个基层外事部门都是友城建设的主体，要结合本市州实际，制定友城工作计划，积极利用各自的对外交往渠道，为全省的友城工作牵线搭桥，形成友城工作的整体合力。二是打造友城联席会议制度。联席会议可由省政府分管领导主持，省直有关部门、重点院校、科研院所、大型企业以及市州外办参加，对部门分工协调进行部署。联席会议制度的核心是加强统筹、协调与配合，其关键是明确相关部门在友城工作中的定位和职责，其内容是制定年度友城计划、信息收集发布、合作成果统计等。三是建立友城多边合作机制。要开展以友城为纽带的多边和区域合作，创新友城合作模式，搭建双边、多边国际合作平台。在友城交往中，把友城关系看作是一个整体，突破友城交往中“一对一”单一交往模式，探讨 “一对多、多对多”的多边友城合作新模式，建立友城资源共享机制，建立全方位的 “大友城”格局，开展多种形式的多边国际区域经济合作，并与国际或区域性组织建立高层次协调机制或联系，为友城各方提供更多的相互了解和合作的机会。

3.紧盯效益：数质兼顾，突出质量。友城建设中，数量是基础，质量是关键，效益是灵魂。在扩大量的方面，目标是拓展友城的选择空间，在更大范围内加强与世界各国城市的联系，增加友城选择的余地。重点是要围绕 “走出去”战略，拓展与有着资源优势和市场潜力的拉美、非洲城市的结好。在提高质的方面，一是在选择友城上要更加慎重，避免盲目性，增强目的性，确保友城双方产业上与我们有互补性，在交往实力上具有同等性，以及交往的热情上应该有同样的高度和热度，能把友好城市从官方交往推向社会的、全方位交往。二是要提高交往质量，激活现有友城，强化实质性交流。对于目前密切往来的友城，要确定与之交流的定位、目标和具体的可实施的项目，推进友好交流的持续和不断深入；对于处于有往来但不密切的友城，要主动加强接触，扩大交往的范畴；对于处于停滞的，又确实缺乏交往意向或有语言等方面的极大阻碍的，可以等待机会重新启动、复活。

4.拓宽领域：以项目促交往，开拓友城工作新动力。在全球化的进程中，友城的交往形式要适应城市功能、作用的变化，要由感情型开始向重视经济、社会实际利益等实务型方向转变。实现友城关系的可持续发展，不仅要向友城要平台，而且要向友城要效益、要机会，以此形成友城交往的长效动力。 “向友城要平台”，一是可根据友城双边或多边的特点和长处，选择适当时机，如两国建交、两市结好、庆典等时，通过举办系列大型综合性活动，打造友城交往特色项目或精品项目，由友好型交流向实质性交流转变。二是多方位发掘友城合作项目，并将重大境外合作项目与友城建设结合起来。项目在哪里，友城就建在哪里；友城建在哪里，项目带到哪里。三是利用友城平台，更好发挥工业园区作用。例如，扬州与韩国丽水建立友城，进而与韩国丽水市签定了友好园区协议，苏州通过友城渠道促成一些比较好的项目在苏州工业园落户生根。 “向友城要效益”，则是以项目为支撑，深化经贸合作，取得交流实效。一是在项目开发中，将经济项目作为重中之重来抓，将友城互访与各种经贸活动有机的结合起来，通过举办经贸洽谈会、投资说明会等，寻求经贸合作途经。二是加强与友城政府经济部门、工商组织、行业协会与知名企业的联系，及时提供信息服务。三是以政府友好往来推进企业间合作，吸引友城企业来湖南投资兴业，也支持湖南企业到友城开展经贸合作。“向友城要机会”，则是通过建立友城，寻求社会各领域合作的机会。友城间通过签订友城交流备忘录的形式，推进人文社会领域项目交往。交流备忘录可以包括经济、文化城市规划和城市建设、教育和科学、旅游、卫生、医疗保健、环境保护、审计、信息管理、市民交流等。要充分利用湖湘文化、湘绣文化、茶文化等富有特色的文化资源，开展多层次、多渠道、多形式、全方位对外文化交流活动。

5.整合资源：通 “天”连 “地”形成 “大友城”格局。建设 “大友城”格局要求整合各类外事资源，形成最佳合力。一是加强联系。外事部门要加强与经贸部门、外宣部门、各行业之间的相互沟通，把 “搭台”和 “唱戏”有机地衔接起来，注重协调和互动，形成积聚效应，实现友城工作主要由外事部门唱 “独角戏”向各相关部门团结协作、齐头并进的 “多元化”转变，实现优势互补、渠道共用、资讯共享，一方结好、多方受益，放大友城工作整体效应。二是通天连地。一方面注重与外交部、中国友好城市联合会以及我国驻外使领馆保持良好的工作关系，积极发展与外国驻华使领馆、联合国教科文组织协会等国际组织、外国著名公司、财团以及外国民间友好团体的友好关系；另一方面加强与省里市州县区的联系，开展省情调研，了解其需求。三是对症下药。国际友好城市工作管理有以下几类： （1）多数西方国家实行地方自治，地方政府经地方议会通过即可以决定对外结好，没有国家性的协调管理机构，各自为政。 （2）东南亚一些国家须经中央政府管理部门审批。 （3）如印度一些国家出于各种考虑，不与其他国家开展国际友好城市活动。 （4）如美国的一些西方国家主张对外结好“一对一”的原则。美国国际姐妹城协会、韩国地方政府国际化协会、地方政府国际联盟 （IUIA）之类的国际组织的地位上升，为城市开展国际友好城市交流提供了重要的协调与组织的国际舞台。湖南应根据不同国家管理特点，结好友城时对症下药，与相应的政府、机构进行联系，开展有效互动，做好结好工作。

6.夯实基础：加大投入，保障运行。加大投入，是推动友城工作运行的物质保障。一是要加大对友城专项活动经费的投入。近年来，湖南省的外事接待规模较之以前有很大提高，友城专项活动也有所增加，但外事活动经费未有增长，因此每年专项活动经费均有缺口。为确保省市州县友城间交流活动的开展，增加外事活动经费预算尤其是友城专项活动经费预算己成当务之急。二是在机构建设上，增加友城部门智力资源的投入。根据友城工作发展的需要，配备具有相应语言能力和业务拓展能力的工作人员，以保证友诚间的联系和交往更加直接、便捷。三是要加大对信息化建设的投入。随着政府上网、电子政务的开展和国际友好城市工作管理信息化的要求，投入必要的资金建立健全友城信息管理平台，是大势所趋。因此，一方面要加大友城部门硬件设施的投入，另一方面要加大友城工作软件开发上的投入，将两者有机地结合起来，为友城信息化建设提供全方位的服务。

7.公共外交：扩大力量，培养亲善势力。发展友城、推进友城工作需做好公共外交工作。作为传统政府间外交的一种补充形态，公共外交是一国政府通过信息和语言去赢得国外民心的外交形式，其根本使命在于塑造国际形象、推行外交政策和传播国家观念，从而增强国家的软实力，推动实现国家利益。湖南地方政府在公共外交工作上也大有可为：第一，推进 “名片”城市推介战略。把湖南丰富的人文资源、优越的经济条件、便利的交通设施和善良纯朴的人民特质等优势宣传出去，积极宣传湖南经济社会发展取得的巨大成就和良好的投资环境，进一步提高湖南城市国际知名度和影响力。第二，培养亲善势力，有一批热心友城工作的国际友好人士。相对沿海省份来说，湖南的侨务资源不是那么丰富。为了更好地整合侨务资源，充分借用海外湖南人力量来拓展友城渠道，可筹建海外湖南人联合会。通过联合会，团结在外的湖南人，聘用更多的国际知名人士和民间友好人士作为湖南的国际交流特别代表，授予他们 “荣誉公民”、 “湖南之友”乃至“名誉村长”、 “名誉县长”等称号，挖掘其潜力，调动积极性。深交老朋友，广交新朋友，多做工作，不断壮大亲善的力量，建立广泛的对外交往人脉网络。

注释：

①文中数据均来源于湖南省外事侨务办公室友城合作处提供的资料。

② 许春、许锋：《友好城市资源与开放型经济关系的经济学分析— —以江苏为例》， 《南京航空航天大学学报（社会科学版）》，2006年9月。

③④ 袁树勋：《湖南的那些 “国际姐妹们”遍及5大洲25个国家》，《潇湘晨报》，2012年6月25日。