国内外公务员监督比较及启示

侯新华

摘 要：公务员代表国家机关依法组织和管理国家的行政事务，因此对公务员的有效监督是对行政权力有效监督的最好途径。对我国公务员监督提出对策如下：从宣传教育入手，不断提高国家公务员的拒腐防腐能力；保证行政监察机关的地位独立；提高政府行政机关行为的公开性和透明性；建立新闻媒体与监察机构跟踪、联动机制；建立公务员财产公开制度。

关键词：公务员；监督机制；对策

中图分类号：D523.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）08-0015-02

公务员的监督，是指依法享有监督权的监督主体，通过法定方式和程序对公务员行为的合法性进行综合管理的活动过程。公务员是国家公职人员，代表国家机关行使公共权力，掌握大量社会资源，管理社会公共事务，提供公共服务。在我国现阶段，对公务员的监督还存在许多问题。仅2010年里就有11名省部级高官被判刑，这些重大腐败案件所反映出的是我国公务员监督体制存在着严重的缺陷。他山之石，可以攻玉。考察那些比较廉洁的国家和地区的公务员监督体系将会对我国建立较为完善的公务员监督体系有所裨益。

一、国内外公务员监督考察

根据国际透明组织的资料，澳大利亚、新加坡、中国香港政府的廉洁得分都比较靠前，下面就这三个地区的行政监察体系做以比较。

澳大利亚监察专员公署隶属于联邦政府，澳大利亚联邦监察专员公署成立于1977年，其主要职责是接受公众对政府不当和不良行为的投诉，监督政府依法行政，维护社会公正。监察专员公署地位独立，不对任何政党、个人负责。对公务员监督管理的主要做法：一是重视公务员行为规范的制度建设。首先是通过立法把公务员的核心价值观通过法律形式规范起来；其次是通过程序来保证公平价值观的实现。二是重视对公务员的廉政教育。联邦公务员管理委员会十分重视对全体公务员进行核心价值观的教育，要求他们把公众利益放在第一位，要诚实，尊重法律，服从法律。三是重视对公务员的监督。在每个联邦机构，联邦公务员管理委员会都会派出专人了解核实高级公务员的工作情况。公务员管理委员会对被举报的公务员有权进行调查，如通过调查发现问题属实，有权劝其辞职或将其辞退；如果发现违反法律，就将有关材料移交相关部门处理。

中国香港于1974年2月15日成立了专职的反腐倡廉机构—“总督特派廉政专员公署”，简称廉政公署或者廉署，该机构是根据《总督特派廉政专员公署条例（1974）》设立的。廉政公署直属港督管理，是一个不受任何政府部门管辖的独立机构，从制度上排除了其他机构的干预与制约，对于遏止公务员腐败起到了关键的作用。廉政公署的工作主要分三个部分，即调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。这三个任务分别由执行处、防止贪污处和社区关系处负责，行政工作则由行政总部负责。执行处是廉政公署的调查部门，负责案件的投诉、调查等，是廉政公署最大的部门。防止贪污处负责审查各政府部门及公共机构的工作常规和程序，以找出及堵塞潜在的贪污漏洞。

新加坡是个商业社会，为防止公务员利用公权为个人牟取私利，政府制定了《反贪污法》和《没收非法所得》、《公务员守则和纪律条例》等规定详细具体而又严厉的规章制度和法律。这些法律规定不但具有较强的操作性，而且符合工作实际，同时也减轻了对贪腐案件的调查难度，使得这些法令更具有威慑性的惩罚力度。新加坡实行的是侦控分立的肃贪体制，贪污调查局负责调查或侦查，检察署只负责起诉，这种制度上的设计，客观上保证了两个机构能够秉公执法，不受外界干预。新加坡公务员要受到纵横监督体系的监督：贪污调查局和公共服务委员会。前者不但是行政机构，也是执法机构。贪污调查局权重效高，为保持公务员的廉洁，法律授予它许多的特权，对触犯法律的公务员有权进行调查和逮捕。横向监督机制主要是专门设立的和公众对话的机构。公众对公务员的服务有意见时都可向其举报反映。后者有权对公务员的出勤、失职等不当行为进行调查，提出处理意见，甚至除名。

二、我国公务员监督体制存在的问题

1.监督主体太多

从我国当前的公务员监督体系来看，不管是行政系统内的监督，还是行政系统外的监督，监督者和监督系统都比较多，主要有内部监督和外部监督，内部监督主要指：各级党的组织、人民代表大会、政协、人民法院、人民检察院、检察机关、审计机关，外部监督主要指社会团体、人民群众、社会舆论等等。在这些监督主体中，党的监督和人民代表大会的监督相对其他监督主体更具有权威性。可在实际监督活动中，由于客观实际往往存在着监督不到位的情况，最终导致监督系统在公务员腐败问题上，很多时候只能起到“事发查处”的作用，而事前防范、事中监督功能却被弱化。

2.监督法规不完善

经过多年的努力，我国公务员相关的法律体系正在逐步完善，但是在监督方面的法律明显还不足。这就造成在我国当前的监督中，尚不能够做到有法可依，大部分监督条文都是条例规定，还没有上升到法律的高度，给监督主体的行为造成了很大的困惑，导致监督效能低下。同时我国现有的监督漏洞较多，造成防范不到位、对腐败行为的监督难、调查取证难等社会现实问题。究其原因，主要是由于监督体制存在着执法程序缺乏可操作性的问题。

3.被监督者权力过大

在我国现阶段，服务型政府正在逐步建立过程中，大部分政府都还是全能型政府，这就使得公务员手中的权力较大较多，而监督主体还没有法律上的独立地位，处处受到制约，不能够充分行使监督权力。使得权力难以制衡，使监督不能够落到实处。

在这种情况下，只有借鉴国外和地区公务员监督的经验，改革完善现有监督系统，积极推进监督民主化、法制化、公开化建设，才能使监督系统真正发挥出应有的作用，从而保证我国公务员队伍的纯洁高效。

三、完善我国公务员监督体系的建议

1.从宣传教育入手，不断提高国家公务员的拒腐防腐能力

思想是行动的内因，应该通过经常性长期性的思想教育，使国家公务员增强拒腐防腐的能力，保持思想道德上的纯洁性，政治上的坚定性，构建反腐防变的思想长城。通过教育，使全体公务员树立全心全意为人民服务的思想，使公务员牢记自身肩负的使命及自身形象的示范导向作用，不断促使他们进行自我对照，同时公务员自觉按照道德规范、纪律和法律规定，对自己的行为进行自我调整、自我监督和自我评价，确保行为符合法律法规的要求，真正做到全心全意为人民服务，做一个合格的人民公仆。

2.保证行政监察机关的地位独立

国外反腐败成功经验告诉我们，要确保反腐成功，就必须建立起完全独立可靠的反腐监督机构，反腐监督机构应有明确的职责和独立办案的权力。根据《中华人民共和国行政监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。根据这一规定，行政监察机关隶属于各级人民政府，是各级人民政府行使监察职能的机关，是管理行政监察事务的行政机关。而我国当前由于种种原因，行政监察的职能难以充分有效发挥作用。所以有必要将行政监察机关从目前的行政系统中划分出来单独设立，成为由中央垂直管理的部门，从体制上和法律上保证行政监察机构独立自主地和富有成效地开展工作，对改变目前监察机关地位不高，监察权处处受到干扰无疑具有积极的作用。

3.提高政府行政机关行为的公开性和透明性

公开透明是最好的防腐剂。扩大人民群众民主参与的途径，特别是要建立制度化的民众参与决策机制，积极推进政务公开化建设，让权力在阳关下运行，使人民群众真正具有知情权和发言权。要为人民群众监督提供便利的渠道，重视民主党派和民主人士的监督作用。各级党政部门要真正树立“以民为本”的思想，要认真受理人民群众来信来访，充分鼓励和保护群众揭发举报腐败问题，不断完善信访举报等监督制度。

4.建立新闻媒体与监察机构跟踪、联动机制

加强新闻舆论监督，确立新闻媒体监督的独立性地位，发挥新闻舆论监督公开性、及时性的特点，对国家机关工作人员违纪违法行为进行及时揭露。对公务员队伍中存在的腐败现象要适时予以公开曝光，营造一个良好的监督制约权力的社会氛围，形成强大的社会压力，使以权谋私的腐败行为无所遁形。在加大新闻媒体曝光力度的同时，正确处理好舆论监督与司法机关等专门监督机关的关系，使之形成统一的反腐败监督体系。

5.建立公务员财产公开制度

中国制定了一系列公务员廉洁从政的行为准则和道德规范。如《党员领导干部廉洁从政若干准则》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等，2010年，中央办公厅、国务院办公厅印发了修改后的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，这些规定在一定程度上保证了公务员的廉洁从政，但是这些文件只要求官员向上级报告个人或家庭的财产收入情况，并未要求向公众公开，这就给一些腐败分子带来了可成之机，在执行过程中，官员上报的与真实的有一定的差距。所以有必要从法律上解决这个难题，使之不但向上公开，还要向下公开，使官员接受群众的监督，将贪腐行为扼杀在摇篮里。

四、结语

任何一个制度的建设都是一个逐步完善的过程，不可能一蹴而就。为了能建立健全完善的公务员监督体制，我国应继续坚持“依法治国”的方针，逐步建立完善的公务员监督法律体系，积极发现和解决公务员监督制度上的不足之处，推进我国公务员监督制度的法制建设，逐步建立一个适合我国国情的体制完备的公务员法律监督体系。

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