我国陆源污染物总量控制实践对海域总量控制制度建设的启示*

杨 潇，曹英志

（国家海洋信息中心 天津 300171）

我国陆源污染物总量控制实践对海域总量控制制度建设的启示*

杨 潇，曹英志

（国家海洋信息中心 天津 300171）

落实重点海域排污总量控制，应当建立一套适合我国国情并与陆海统筹各部门相衔接的制度。比较了 “九五”至 “十二五”时期我国陆源污染物总量控制制度目标及完成情况，总结了总量控制制度发展至今形成的具有中国特色的管理体系和技术体系。认为污染物总量控制工作 “九五”和 “十五”未完成计划而 “十一五”超额完成目标的原因是：自 “十一五”起总量工作纳入政府环境目标责任制，建立符合国情的总量管理体系，制定循序渐进的工作路线图，出台了完善的配套制度。据此对即将开展的海域污染物总量控制制度建设提出了建议。

污染物；总量控制；海域；制度；建议

沿海地区是中国经济发展的前沿，持续多年的高速发展造成我国近岸海域总体污染程度较高，其最主要原因是陆源污染排放，在排放标准控制日趋严格和周密的前提下，亟须尽快实施总量控制。我国海域排污总量控制制度在 《海洋环境保护法》立法实行已10余年，但由于未纳入国家战略层面，缺乏配套管理制度，总量控制效果并不理想。国务院批复的 《国家环境保护 “十二五”规划》提出在 “十二五”时期 “落实重点海域排污总量控制制度”，国家海洋事业发展规划等也对此做了进一步明确。为使海域污染物总量控制科学化、制度化、可行化，应当建立一套适合我国国情并与陆海统筹各部门相衔接的总量控制制度。自 “九五”以来，我国开始实施污染物总量控制，至今已历经3个五年计划，尤其是 “十一五”起实行覆盖全国的针对陆源排放的强制性污染物减排政策，成效显著，对建立符合我国国情的海域污染物总量控制制度具有重要的借鉴意义。本研究总结提炼了相关经验，据此对海域污染物总量控制制度建设提出了相关建议。

1 我国陆源污染物总量控制制度建设评述

1.1 “九五”至 “十二五”总量控制目标及完成情况

污染物总量控制正式作为国家环境保护的一项重大举措，出现在1996年全国八届人大四次会议通过的 《国民经济和社会发展 “九五”计划和远景目标纲要》，其中提出 “创造条件实施污染物排放总量控制”。同年，国家环保局会同国家计委、国家经贸委制定了 “九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划，对12项污染物实行总量控制，要求到2000年排放总量基本控制在1995年的水平，正式确立了我国污染物总量控制制度［1］。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》进一步将总量控制纳入可持续发展的主要预期目标，要求 “主要污染物排放量比2000年减少10%”。而《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》继续将总量控制纳入可持续发展的能力目标并首次作为约束性指标，要求 “主要污染物排放总量减少10%”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强化了这一目标，并将控制的主要污染物由2种增加到4种 （表1）。

从目标完成情况看，“九五”是中国实施污染物排放总量控制的首个五年计划，名义上基本完成各项目标，但由于受到当时条件的局限，减排的统计、监测与考核的精确度不高，很难确定是否真正实现了减排目标。 “十五”时期，减排目标受挫，多数总量控制指标未能完成，其主要原因一是 “九五”的 “成功”掩盖了结构性矛盾的严重性，导致 “十五”控制主要污染物数量偏多，摊子铺得过大；二是地方政府的环境保护责任制没有得到全面落实，致使地方政府片面追求经济增长；三是总量控制机制不健全，计划、监测、统计、管理能力十分薄弱。“十一五”起，节能减排目标全面纳入国家战略，污染物总量减排成为考核各级政府工作绩效的约束性指标，通过层层落实减排任务，强化目标责任考核，加大工程减排、结构减排、管理减排工作力度，全面超额完成污染减排任务 （表1）。

表1 近4个五年计划中污染物总量控制目标及完成情况

1.2 陆源污染物总量控制制度

经过多年的探索和实践，我国陆源污染物总量控制制度日趋成熟，至 “十一五”时期，已经形成了初步完善的覆盖中央、地方、流域3个层级的管理体系和囊括多方面的技术体系，在确保 “十一五”减排目标全面实现中发挥了重要作用。

1.2.1 管理体系

我国陆源污染物总量控制管理体系是一个“上层决策、下层实施，层层分解、逐步落实”的过程，根据管理主体特征的不同，分为中央、地方和流域3个层级。

中央层级通过国民经济和社会发展规划、环境保护五年规划、节能减排五年规划等全国性长期性的政策规划向下传达总量控制的目标、指标和政策。由于污染物减排工作涉及方面甚广，为统一部署节能减排工作，协调解决工作中的重大问题，防止部门职责交叉造成影响，“十一五”期间，国务院成立 “国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”，涉及环保部等在内的27个部委、直属机构。为了保证中央政令得到贯彻执行，省 （市、自治区）、市、县等地方在机构设置方面与中央保持一致，相应成立了节能减排工作领导小组，并由环保部门担任污染减排统一监督管理工作。此外，在跨界流域，存在一种特殊的管理形式——流域水污染防治领导小组联席会议，充分调动了地方政府和有关行业部门参与水污染控制的积极性，如太湖流域水环境综合治理省部际联席会议由国家发展改革委牵头，浙江省、江苏省和上海市人民政府责任单位为成员，目前取得了较好的效果。

1.2.2 技术体系

技术体系是陆源污染总量控制的重要组成部分，经过近20年时间方演化形成当今的管理格局［2］，尤其是在 “十一五”期间作为约束性指标的总量控制的大背景下，总量减排统计、监测、考核的三大办法和配套政策陆续出台，具有较为鲜明的中国管理特色，为总量减排目标的实现提供了可靠保障。

为确保主要污染物排放量数据准确、及时、可靠，制订了 《主要污染物总量减排统计办法》，确定了由 “摸清基数、算清增量、核准减量”的过程构成的量化统计方法，为解决总量统计问题提供了一套完整的技术路线。为准确核定污染源实际排放量，制订了《主要污染物总量减排监测办法》，规定监测工作采用污染源自动监测、污染源监督性监测和环境统计方法相结合的监测方式，掌握污染源排放污染物的种类、浓度和数量，并对重点污染源等问题做了规定。为考核地方上报的年度主要污染物削减量相关数据真实性和一致性，制订了 《“十一五”主要污染物总量减排核查办法 （试行）》，确立了日常督查和定期核查制度，将治理工程减排项目、结构调整和监督管理减排措施的落实情况作为核查重点，提出 “核查系数法”将污染减排责任和政府考核直接挂钩。此外，还探索了包括排污收费、动态管理、区域限批、排污权交易等在内的一系列总量控制配套政策。

2 陆源污染物总量控制制度的几点启示

2.1 总量工作纳入政府环境目标责任制是根本保障

我国自 “九五”期间开始实施污染物总量控制，历经 “九五”和 “十五”两个时期，均未能真正意义上达成五年计划的既定目标，与之形成鲜明对比的是，“十一五”时期我国污染物总量控制提前、超额实现削减10%的目标。究其原因，造成前后大相径庭的两个结果的根本原因是政府责任制是否得到充分落实。 “九五”和 “十五”时期，国务院虽已在认知层面强调了环境保护工作的重要性，但并未 “下定决心”体现和渗透于工作层面，总量指标在五年计划中只作为 “预期性指标”，只具有象征意义；“十一五”时期，总量指标开始以 “约束性指标”的形式纳入国民经济和社会发展规划中并作为政府责任制考核的重要内容，成效显著。实践证明，在我国当前行政体制下，建立政府环境目标责任制对总量控制工作具有里程碑的意义，责任制一方面为从宏观角度和经济角度解决环境矛盾提供了广阔的机制背景，逐步淡化、进而彻底摆脱末端治理为主的污染治理模式；另一方面对各级政府环境作为形成了严格的体制背景约束，是总量工作的根本保障。

2.2 建立符合中国国情的总量管理体系是组织保证

污染物总量控制触动了粗放型经济增长方式，触及结构性矛盾，是一个从国家到地方各层面、从宏观到微观各方面的庞大、复杂、艰巨的系统工程，必须通过合理配置公共资源，有效运用经济、法律和行政手段确保实现，因此必须建立与国家意志相适应的高规格、高效率、运行顺畅的工作机制和管理体系。“十一五”时期，国家层面出台了 《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，国务院总理、副总理分别担任节能减排领导小组的组长、副组长，环保部、发展改革委等部门统筹协调，相关职能部门各司其职；在地方，各省、市、自治区和各责任集团签订了减排目标责任书，根据自身情况建立了富有特色和成效的管理体制和协调机制。总体上形成了一级抓一级，层层抓落实的全面覆盖的良好格局。

2.3 制定科学合理、循序渐进的路线图是核心环节

污染物排放总量控制虽然不是中国的首创，但在如此庞大的污染排放基数、如此高速的经济发展速度和污染物增长速度下，在国际上很难找到相似的案例，制定符合中国国情的总量控制路线图成为成功的核心环节。 “九五”和“十五”总量控制的失败与拟定目标过高不无关系，选取10余个指标加以控制，与当时的经济发展水平和环境管控能力相去甚远。 “十一五”计划吸取了教训，将控制目标聚焦在化学需氧量和二氧化硫两种典型污染物，并将减排重点锁定在重点工业源与集中式生活源，控制效果突出，示范效应明显。“十二五”计划增加了受控典型污染物种类，并将减排重点扩大到农业源等非点源污染。此外，环保部提出，在2030年前，总量控制和环境质量改善仍是一个长期、艰巨、复杂的任务，不能盲目以容量总量控制代替目标总量控制，体现了循序渐进的科学思想［］。

2.4 出台了一系列较为完善的规章制度是关键举措

只有制度的严肃、完整、统一，才能保证总量控制统计、监测和考核的科学性和权威性，切实排除地方保护和部门保护的干扰，彻底摆脱总量控制中可能出现的数字游戏弊端，使总量工作落到实处。多年的实践证明，缺乏配套规则制度的总量工作往往容易被架空，为确保总量控制目标实现，必须配套形成完善的制度体系，构建全方位、立体的污染减排技术管理体系。

3 海域污染物总量控制制度建设的几点建议

3.1 将海域污染物总量控制纳入国家总量工作体系

海洋作为污染物受纳的重要归宿，其总量控制过程同样适用于国家总量工作体系，因此，应当将海域污染物总量控制纳入国家总量工作体系之中。建立由中央—海域—地方组成的海域污染物总量控制三级管理体系，在中央层面，海域污染物总量控制要成为国务院 “国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”的重要职责，参与管理的部门应当包括发改委、海洋局、环保部等在内的国务院涉海部委和直属机构。在海域层面，在重点海域设立 “海域污染物总量控制联席会议”，召集无隶属关系但有工作联系的中央机关和地方政府，以召开会议的形式达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。在地方层面，各省、市、县由海洋行政主管部门担任海域污染总量控制统一监督管理工作。

3.2 遵循陆海统筹原则搭建总量分区分级控制框架

海域污染主要由陆源输送、海洋开发与工程兴建、海洋运输和风险事故以及海水交换和大气沉降等引发，其中陆源输送占污染总量的80%以上，成为海岸带水质下降或富营养化的最主要原因。河流在营养物质从陆地转移到海洋的过程中发挥了主要作用，这些污染物的来源涉及整个流域，因此海域污染物总量控制的实质是对入海河流流域范围内陆源污染发生场的控制［4］。孟伟［5］提出的 “分区分级”体系是海域污染物总量分配的适宜框架，其中分级体系是垂直层次对海区—流域—区域的负荷分配，分区体系是水平层次对流域上中下游、流域内部行政控制边界的负荷分配。海域层级根据海洋功能区划进行海区总量控制区划，流域层级根据海域层级所确定的流域入海总量限制将总量分配到流域不同分区，区域层级再通量限制将总量分配到点源，应据此搭建总量分区分级控制框架。

3.3 制定总量约束质量指导的海域污染物总量路线

在2030年前，我国排放总量控制和环境质量改善是一个长期的、艰巨的和复杂的任务，起步更晚的海域环境保护问题则更需循序渐进。根据国家污染物总量控制路线图和我国近岸海域环境质量现状，建议：“十二五”期间（2011—2015年）在重点海域（如渤海）实施总量控制约束性模式，选取典型污染物采取控制措施，形成示范性的工作体制机制，为 “十三五”时期全面铺开打下基础。 “十三五”期间（2016—2020年）全面实施覆盖全国近岸海域的总量控制约束性、质量改善指导性模式。该期间，不以单一的环境质量考核代替排放总量控制考核，也不宜对环境质量目标提出过于乐观的要求，控制指标仍不宜过多。“十四五”期间（2021—2025年）：实施总量控制约束性、质量改善约束性模式，即 “双约束”模式。考虑到“十三五”时期是中国全面小康社会目标的实现期，影响环境质量改善的主要污染物都必须严格实行排放总量控制，同时环境质量必须得到改善，与全面小康相适应的水平。“十五五”与“十六五”期间（2026—2035年），由总量控制约束性、总量控制指导性模式向质量改善约束性模式过渡。

3.4 近期应科学筛选重点海域重点污染物并加以控制

根据上述分析，近期 （“十二五”期间）要在重点海域实施总量控制约束性模式，选取典型污染物采取控制措施，形成示范性的工作体制机制。重点海域可考虑选择渤海，渤海作为承载流域高密度发展的半封闭内海，污染程度十分严重，2011年国务院常务会议研究部署加强环境保护重点工作，把 “确保渤海生态安全，入海污染物排放总量下降，力争渤海近岸海域水质总体改善”确定为今后一个时期的工作目标，在 《渤海环境保护总体规划》和国家海洋局 《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》也将污染物总量控制作为重要的政策措施，因此有必要将渤海确定为近期实施污染物总量控制的重点海域。在污染物指标选择上，应满足如下条件：① 污染程度较重；② 区域性而非局地性的污染物；③ 可监测、可统计、可考核，有基础；④ 是国家实行总量控制的污染物。考虑到富营养化是我国近海污染的主要原因，且氨氮已纳入 “十二五”节能减排目标，因此建议近期将氨氮 （或无机氮）作为海域实施总量控制的重点污染物。

3.5 建立完善科学、统一的计划、监测和考核体系

一方面，海域污染物总量控制要作为国家总量工作的分支建立起与之相一致的技术体系［6］，实施9项制度 （考核、统计、监测、核查、调度、直报、备案、信息公开、预警），把握三大环节 （计划备案、阶段核查、督察预警）；另一方面，突出海洋特色，坚持陆海统筹、河海兼顾，制订海域污染物总量控制分配方案。分配方案包括直排口和入海河流两种类别。其中，直排口分配至汇流区域内的重要污染源和污水处理厂排放口；入海河流则分配至各入河排污口，并上溯到各入河排污口的汇流区域，对汇流区域内的主要污染源和污水处理厂排放口分配总量控制指标。要积极运用宏观调控和市场经济手段促进减排，如建立总量控制绩效与海域限批挂钩制度、完善作为前端总量控制的落后产能退出经济补偿机制、推行排放指标有偿取得和排放交易制度、建立重点入海流域水质生态补偿机制等。

［1］ 施问超，张汉杰，张红梅.中国总量控制实践与发展态势［J］.污染防治技术，2010，23（2）：38－48.

［2］ 王金南.中国水污染防治体制与政策［M］.北京：中国环境科学出版社，2003：23－25.

［3］ 王金南，田仁生，吴舜泽，等.“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析［J］.中国人口·资源与环境，2010，20（8）：70－75.

［4］ 刘桂春，韩增林.在海陆复合生态系统理论框架下：浅谈人地关系系统中海洋功能的介入［J］.人文地理，2007，22（3）：51－55.

［5］ 孟伟.流域水污染物总量控制技术与示范［M］.北京：中国环境科学出版社，2008：18－22，90－93.

［6］ 王金坑，陈克亮，戴娟娟，等.我国海域排污总量控制制度建设框架研究［J］. 海洋开发与管理，2010，27（9）：19－24.

2010年度国家社会科学基金项目——主要国家海洋战略调整对我国影响研究.