海洋管理中的海洋区域划分方案探讨

2013-04-20付元宾王伟伟张建民

海洋开发与管理 2013年8期

关键词：大陆架领海海域

付元宾,王伟伟,张建民

(国家海洋环境监测中心国家海洋局海域管理技术重点实验室大连 116023)

海洋管理中的海洋区域划分方案探讨

付元宾,王伟伟,张建民

(国家海洋环境监测中心国家海洋局海域管理技术重点实验室大连 116023)

“海洋”是地球上与 “大陆”相对应的巨大水体及其底土,而 “海”是大陆边缘区较浅的 “洋”,也是沿海国家海洋权益保障和海洋资源开发的主要区域。由于海洋自然条件的差异性十分明显,因此海洋管理和海洋科学研究中,常以 “近海”“近岸海域”“浅海海域”等概念表示特定的海洋区域,尤其是在海洋管理中,这些特定的海洋区域往往指向有针对性的管理政策和管理目标,如《全国海洋功能区划(2011—2020年)》的主要量化目标即是针对 “近岸海域”。然而,在海洋管理中,目前尚没有公认的海洋的区域划分方案,这也对管理政策的制定和落实构成了阻碍。文章以海洋地理学和海洋地质学中的海洋区域划分方法为基础,结合国际海洋法规和国内海洋管理实践的研究,尝试提出一个兼顾自然科学和管理科学的海洋区域划分方案。

海洋区域划分;近岸海域;近海;海洋功能区划;海洋管理

海洋面积占到地球总面积的70%以上,分布十分广泛,自然条件的空间差异性也十分显著,因此,一般基于自然地理条件将海洋进行空间划分。比如,《联合国海洋法公约》就依据海洋的位置、地理条件、水深等将世界海洋划分为内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、公海,并赋予各沿海国家相应海域的主权、管辖权,以及内陆国出入海洋的权利等。

我国大陆的东部和南部面临渤海、黄海、东海和南海,属于太平洋的边缘海,台湾岛东部直接面临太平洋,整个海域的自然地理分布南北跨度约38个纬度,东西跨度约24个经度[1]。我国的内水、领海和管辖海域面积为300万km2,针对不同的管辖海域范围,我国先后制定和出台了《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》等法律法规,体现了法律适用性方面的海洋分区特征。

1 问题的提出

关于海域的横向分带,不同的领域和人员有着不同的理解和认识,因此给出的分带方案和分带名称也不尽一致。目前,常见的相关概念有近海、远海、深海、浅海、近岸海域等。但是,首先这些概念的意义并不十分明确,如近岸海域一般指紧邻海岸的条带状海域,并没有确切的界线和范围;其次这些概念的内涵在不同的领域并不完全一致,比如,在海域管理实践中,“近海”的概念往往是指开发利用活动较为密集的近岸海域和浅海海域,而在渔业、国防等领域,“近海”则一般针对大陆架、大陆坡范围以内的海域。

近几年,国家海洋局发布的一些管理文件中,也经常出现 “近岸海域”“近海”等名词概念,如《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》提出要 “加强围填海造地的管理,保护稀缺岸线和近岸海域资源”,与发展改革委员会联合下发的《关于加强围填海规划计划管理的通知》中提到 “围填海规模增长过快,海岸和近岸海域资源利用粗放”; 《关于开展省级海洋功能区划修编工作的通知》明确此次区划修编的主要任务是 “合理确定海洋发展定位和战略布局,科学划分海岸和近海基本功能区”;《海域使用论证技术导则》中规定 “项目用海属近岸海域海砂开采用海的,应将海岸侵蚀和地形地貌影响分析列为论证重点”。

2012年3月,《全国海洋功能区划(2011—2020年)》(以下简称《区划》)经国务院批准实施,其中共有17处提到 “近岸海域”,如在海域管理与环境保护状况中提到 “海岸和近岸海域开发密度高、强度大,可供开发的海岸线和近岸海域后备资源不足”等,在海区主要功能中也多次提到各岸段近岸海域的功能定位和开发保护要求,最为核心的是,《区划》明确提出了 “近岸海域海洋保护区面积占到11%以上”和 “近岸海域保留区面积比例不低于10%”的区划目标。

在学术研究层面,一个空间概念的表述方式和其内涵在不同领域和不同研究者之间存在差异亦属正常,然而,如果这些空间概念作为实施相应海域管理政策的客观对象,以一种类似术语的形式出现在相关管理文件中,那么其界线范围和内涵意义则都应该是明确的。特别是在《区划》中,这些区域概念与明确的量化管理目标直接对应,就更应该明确其范围,只有这样才能客观评价区划目标的落实情况。然而,关于上述几个海域范围的概念,在相关的各类典籍、规范、标准和管理文件中,目前尚没有准确定义。因此,本文将在综合分析相关学科领域海洋区域划分方法与国际国内海洋管理实践的基础上,尝试提出一个符合海洋地理学科理论和海域管理实际的海洋横向分带与命名方案。

2 “海”与 “洋”的划分

一般来说,海洋是由 “海”和 “洋”组成,二者分别代表不同的空间地理范畴,有着各自的自然地理特征。《海洋学综合术语》(GB/T 15918—2010)对于“洋”的定义为:“地球表面上相互连通的广阔咸水水体的主体部分,及其上部大气和覆盖的底土。一般远离大陆,深度一般大于2000m”,而对于“海”的定义为:“地球表面上相互连接、盐度为2以上的水体被陆地、岛礁、半岛包围或分割的边缘部分,及其上部大气和波及的底质”。可见, “海”特指海洋的大陆、岛陆等的边缘部分,也就是常说的 “边缘海”。 “海”与 “洋”最为本质的区别是基底地质构造, “海”的基底构造属于大陆壳,而 “洋”的基底构造则属于洋壳,也就是说,海洋是由大陆边缘海和大洋盆地两部分构成[2]。因此,要划分 “海”与 “洋”,就必须界定何为大陆边缘。

从海洋地质学和自然地理学的角度讲,大陆边缘是指大陆至洋底的过渡地带,也就是陆壳和洋壳的过渡地带,由陆向洋按照地貌特征分成3个部分,即大陆架、大陆坡和大陆隆(亦称 “大陆基”或 “大陆裾”)(图1)。大陆架是大陆向海延伸的浅海部分,又称陆棚,构造上属于陆壳性质,平均坡度只有0.1°左右,其范围由海岸线向外,至坡度明显增大的转折处为止,平均水深130m(一般以200m等深线作为大陆架的界线),平均宽度只有70km[3],但是在稳定的大陆边缘,大陆架宽度可达数百至数千千米以上,比如我国东海区域就属于稳定的大陆边缘,大陆架宽度最大可超过500km,其外缘深度为130～150m[4]。大陆坡是连接大陆架与大洋底的海底大斜坡,坡度较大陆架明显变大,平均坡度为4°17′,下界水深在2500m左右,大陆坡的平均宽度仅为20～40km。大陆隆是位于大陆坡和洋底之间的一种大型扇形地(深海扇形地)堆积,水深在2000～5000m处,宽度约600～1000km。

图1 稳定性大陆边缘的组成

然而,国际和国内法规对于大陆架的界定,与传统的自然科学定义又有所区别。1958年国际海洋法会议通过的《大陆架公约》对大陆架定义为 “邻接海岸但在领海范围以外深度达200m或超过此限度而上覆水域的深度容许开采其自然资源的海底区域的海床和底土”,以及 “临近岛屿与海岸的类似海底区域的海床和底土”。此定义更多的是从资源开发和管理角度出发,并未给出明确的区域范围。而1982年通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对于大陆架则给出了非常明确的界定方法,其中规定:“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离”。这一定义在《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》里得到了完整的继承。此处,如果不考虑对于200海里专属经济管辖权的说明,《公约》规定的大陆架是到大陆边的外缘,而大陆边 “包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深海洋底及其洋脊,也不包括其底土”。可见,《公约》规定的大陆架实质上是包括了地理学和地质学意义上的大陆架、大陆坡和大陆基3个部分,而大陆架和大陆坡都具有明确的地貌标志,大陆基范围则不很明确,因此《公约》中的大陆架一般更明确的是指大陆架和大陆坡。需要特别指出的是,《公约》中对于划定大陆边缘的标志——大陆坡脚的定义为 “大陆坡坡底坡度变动最大之点”,类似于地质学领域对于大陆架的 “从低潮线起以极其平缓的坡度延伸到坡度突然变大的地方为止”的定义[4],但是笔者认为,《公约》所指坡底坡度变动最大之处并非指由缓变陡,而是从大陆坡向平缓的洋底过渡的由陡变缓之处。《公约》中另有条款规定大陆架范围不应超过2500m等深线,这个深度也是大陆坡的下界水深[3],这也从另一个方面说明了这一问题。

因此,笔者认为,从海洋综合管理和海洋权益保障的角度出发,“海”与 “洋”的界线应该在大陆边缘附近,也就是大陆坡坡度明显变缓的大陆坡脚附近 (《公约》规定的大陆架外边线可至大陆坡脚之外60nmile处)。这样划分的原因有3个:一是大陆坡坡脚处是陆壳向洋壳转变的起点[3],以此来分界,符合海洋地理学和海洋地质学的自然规律和一般认识;二是地貌标志明显,便于界线的勘定和说明;三是依此分界,“海”涵盖了《公约》确定的大陆架范围,便于海洋管理与国际国内法规的有效衔接。

3 “海”的划分

目前,关于海洋横向分带方面的唯一相关的标准定义见于《海洋学术语海洋资源学》(GB/T19834—2005),其中定义近海渔业为“在专属经济区、大陆架以内海域从事的渔业生产活动”,定义远洋渔业为 “在非本国管辖海域(外国专属经济区、大陆架或公海)从事的渔业生产活动,包括大洋渔业和跨洋渔业”。可见,此处的 “近海”是指海岸线至大陆架边缘的海域空间,实际上对应的是《海洋学综合术语》中的 “海” “近海”和 “远洋”实质上指的是“海”和 “洋”,这也与前文所述的 “海”与“洋”的划分方案是一致的。

对于 “海”的进一步划分,一般有两种方式:一种是按照横向的海区自然特征划分;另一种是按照垂直方向的水深特征划分。前者如前苏联学者A·B·根别利,按照海的形态和水文特征把海又分为边缘海、地中海 (内陆海和陆间海)、岛间海和内海[5],还有美国学者DavidA.Ross则把大陆边缘海划分为沿岸区、大陆架、大陆坡、大陆隆,其中又把沿岸区进一步划分为海岸、海岸线、海滩、河口湾、潟湖、沼泽等[2]。后者如英国和美国的一些学者根据边缘海的深度又把边缘海分为沿岸海 (或浅水海,深度500m以内)和开阔海(或深水海,深度500m以上)。而对于海岸带区域的进一步划分,则一般认为现代海岸带是海陆交互作用的地带,包括海岸、海滩和水下岸坡3个部分 (图2)。海岸是高潮线以上狭窄的陆上地带,大部分时间裸露于海面之上,仅在特大高潮或暴风浪时才能淹没,又称潮上带。海滩是高低潮之间的地带,高潮时被水淹没,低潮时露出水面,又称潮间带。水下岸坡是低潮线以下直到波浪作用能到达的海底部分,又称潮下带,其下限相当于1/2波长的水深处,通常约10～20m[4]。但是,对于“海”的横向划分,目前尚没有公认的和标准的方案,尤其是针对海洋管理,更是缺少有针对性的界定方法。

在海洋管理实践中,由于海洋分区往往有针对性的管理政策和管理目标的指向,所以分带与分区需要准确的界定,而不应存在概念认知的不确定性,因此其界定的标志,如地理标志、水深条件、地理方位坐标等,应同时兼顾自然区域划分的合理性和与有关管理法规的衔接性。结合目前的研究成果和海洋管理实践,可以提出3条较为明确的且具有实际管理意义的界线:一是海岸线,海岸线是海洋和陆地的分界线,也是海洋管理和土地管理的分界线,具有明确的法律地位,而且其勘定技术较为成熟;二是15m等深线,15m是沿海波基面的平均深度,是波浪可以作用的深度范围,因此一般将15m等深线作为海岸带向海方向的下限,再下则进入浅海区域,海岸带区域具有不同于陆域和一般海洋区域的特性,也是海域开发利用的最热点区域,具有明确的管理意义;三是领海外部界限,目前,我国已经正式公布东海和南海区域的领海基点,因此其领海基线和领海外部界限都是明确的,领海外部界限是领海与专属经济区和大陆架的分界线,国家对领海外部界限以内的海域享有完全主权,《全国海洋功能区划(2011—2020年)》中提到的近岸海域也是指领海外部界限以内的海域。