煤炭企业政策法规风险预警指标及标准研究＊

林爱梅 谢 梅 黄国良

（中国矿业大学管理学院，江苏省徐州市，221116）

政策法规是政府在实施计划活动时采用的行政和法律手段，国家在不同时期可以根据宏观环境的变化制定或修改相关的政策法规，而政策法规的制定或修订很可能会影响到企业的生产经营活动，企业的许多风险都可以归结为政策法规风险。煤炭行业作为高风险行业，企业在承受着安全风险、市场风险等考验的同时，也不可避免地会面临政策法规风险。煤炭企业政策法规风险是指在生产经营过程中，由于国家法律、产业政策和税费政策等发生变化，使得企业运营难以适应，而带来的收益的不确定性。目前，关于政策法规风险的研究普遍没有区分行业类型，仅有少数学者对农业、林业等个别行业做了研究，专门针对煤炭行业的相关研究还很匮乏。此外，大多数研究仅侧重于定性理论分析，鲜有涉及政策法规风险预警指标和标准方面的研究。本文专门对煤炭行业政策法规风险的影响因素做了分析，并在此基础上，从单一指标和综合指标2个方面，分别设计和制定了煤炭企业政策法规风险的预警指标和标准体系，从而为提高煤炭企业的风险防范和管理水平提供参考。

1 煤炭企业政策法规风险源分析

法律是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的社会规范；行政法规指国务院根据全国人民代表大会常务委员会以及法律的授权，制订并颁布的具有法律约束力的规范性文件；政策则是泛指政府为实现目标而订立的各项计划。由于法律和行政法规具有较高的效力和强制性，本文将法律和行政法规统称为法律法规。

1.1 煤炭企业法律法规风险的影响因素

现阶段，我国涉及煤炭行业的法律法规主要有《煤炭法》、《安全生产法》、《环境保护法》等，这几部法律法规的制定和修订必将给煤炭企业的生产经营带来较大影响。

1.1.1 《煤炭法》修订的法律法规风险

（1）《煤炭法》框架下提高煤炭开采准入标准的潜在风险。1996年通过的 《煤炭法》在实施了十几年后已显示出其不适性。为此，2010年，在国家发改委能源局牵头下，国务院法制办等多部门和企业的参与下，共同召开了煤炭法规政策体系建设动员会，会议下发了 《健全煤炭法律法规体系建设工作方案》，该方案涉及四大类22 项法规的建设，会议提出将通过制定 《煤炭建设项目管理暂行规定》、《煤炭建设工程资质管理规定》等规章，提高煤炭开发准入条件，规范煤炭资源开发秩序。如果该提议变为现实，并提高了煤炭开发准入条件，将来只有具备较高资质的企业，才能在煤炭开采过程中，充分的对煤炭资源进行开采，同时现有违规的老煤矿将会受到处罚。因此，煤炭企业需要注意防范煤炭开采准入标准的制定对企业生产经营造成的不利影响。

（2）《煤炭法》中职工 “意外伤害保险”条款再次修订的潜在风险。2010 年10 月 《社会保险法》通过以后，为了与该法案对接，2011年4月，十一届全国人大常委会第二十次会议通过了关于修改《煤炭法》的决定，修订后的 《煤炭法》第44条规定：“煤矿企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费，鼓励企业为井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费”。按照这个新规定，煤炭企业可以根据自身情况选择是否为职工购买商业性意外伤害保险，这增强了企业的灵活性。但是，由于缺乏对企业的强制约束，实际上绝大部分企业都不参加商业性的意外伤害保险，因此，新修订的《煤炭法》遭到了社会各界的普遍质疑。在舆论的压力下，不久的将来，职工意外伤害保险是否会像商业交强险一样成为强制性规定，在目前看来并非不可能。因此，煤炭企业需要防范 《煤炭法》针对井下职工意外伤害保险条款的再次修订而引发的企业成本上升的风险。

1.1.2 财政税收法规调整的法律法规风险

2011年11月，资源税改革在全国铺开，但是修订后的 《资源税暂行条例》仍然规定煤炭资源税实行从量计征方式，仅批准新疆先行试点煤炭资源税从价计征改革一年。2012 年3 月国务院下发《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发 〔2012〕12号），该通知称 “将全面深化资源税改革，扩大从价计征范围”。随后，国家能源局也明确表示：“煤炭资源税改革的方向是由从量计征改为从价计征，但是由于煤炭资源税改革比较复杂，最终的改革方案还在设计中”。另外，由于资源税是地方税，实行从价计征后，地方收入将增加，这将有利于缓解地方财政压力，因而地方政府正积极游说和推动此项改革。因此，在国务院和地方政府的积极推动下，煤炭资源税全面实施从价计征已指日可待。但在改革的同时，如果地方政府没有出台相关配套政策，如取消安全生产费、土地复垦费等涉煤基金和行政性收费，将在很大程度上增加煤炭企业成本，进而压缩利润空间。因此，煤炭企业应积极防范煤炭资源税从价计征改革对企业正常生产经营带来的风险，合理估算对企业成本和利润的影响。

此外，其他财政税收法规的调整也可能会对煤炭企业的生产经营带来不利的影响，如 《企业所得税法》、《增值税暂行条例》的修订等。

1.1.3 安全生产法、环境保护法等其他法律法规制定和修订的潜在风险

近年来，煤炭生产过程中的重大安全事故、对水域和地质结构的巨大破坏，以及矸石和空气污染等问题已引起了社会的广泛关注。国家为了鼓励和引导煤炭企业可持续发展和加强环境保护，将来在条件成熟的时候有可能出台政策征收碳税；也可能会提高安全生产和环境保护标准，进一步修订 《安全生产法》和 《环境保护法》；还可能制定和修改其他相关法律，比如制定 《能源法》、修订 《矿产资源法》等。这些法律法规的制定和修订无疑将会加大煤炭企业的法律法规风险，导致企业收益的不确定性。

1.2 煤炭企业政策风险的影响因素

1.2.1 国家能源局抬高现代煤化工准入门槛的政策风险

由于现代煤化工具有资源利用效率优于传统煤化工等特点，因而全国各地区和许多大型煤炭企业都上马了针对煤化工的项目。但是由于新型煤化工技术门槛相对较高，投资比较大，如果达不到规模化，企业投资的风险将随之增加。当前，我国煤化工已出现产能过剩的情况，且技术含量低、综合实力较弱，从丹化科技、潞安环能等几家投资现代煤化工企业的经营状况来看，多数企业盈利状况一般。煤炭资源越来越少，煤化工通过将一种不可再生资源转换为另一种资源，造成大量资源消耗，也使得国家能源局打算提高煤化工的准入门槛，而一旦国家提高煤化工项目的准入门槛，必将对煤炭企业能否上马新项目，以及项目的技术水平和规模要求造成影响。因此，煤炭企业应密切关注煤化工项目准入标准的制定，以防范项目投资风险。

1.2.2 煤炭产业布局和结构调整的政策风险

（1）国家鼓励大型煤炭基地发展的政策风险。从煤炭工业发展 “十一五”规划到 “十二五”规划，国家发改委始终坚持鼓励大型煤炭基地的发展和煤炭资源的整合，这有利地促进了我国煤炭生产能力的提高，对缓解当前煤炭供需紧张的局面也起到了积极作用。但是，从“十二五”规划来看，煤炭产能的提高也可能给煤炭企业带来两方面风险。

一是煤炭产量增长对价格和销售可能带来的风险。煤炭行业 “十二五”规划预计，到2015年我国煤炭生产能力将达到41亿t／a，比2011年全国煤炭产量35.2亿t将有较大增长。另外，目前在建和规划产能已超过10亿t／a，“十二五”产能目标可能会被超越。此外，从2006年起，我国全部取消了煤炭出口退税，并积极鼓励煤炭进口，2010年我国已悄然成为煤炭净进口国。因此，随着 “十二五”期间我国煤炭产能的释放和国际煤炭市场的竞争，国内煤炭价格上涨空间将十分有限，煤炭企业在扩大产能的同时，应密切关注市场对煤炭的需求，防范过度投资和煤炭滞销带来的风险。

二是煤炭产量增长对煤炭运输可能带来的风险。煤炭产量能否真正释放主要取决于煤炭运输能力，“十二五”规划分别从铁路和水运两个方面对煤炭运输保障系统做了分析，但铁路和水路运输是否能够全部保障煤炭产量运输任务，还要取决于交通运输 “十二五”规划的实际落实情况。此外，煤炭消费具有季节性特点，冬季是煤炭的消费旺季，然而由于冰、雪等自然条件原因，冬季交通运输可能受到限制。因此，煤炭企业需要结合自身所处的地理和气候环境，以及营销网络状况分析煤炭运输风险，谨防煤炭采上来而运不出去。

（2）国家鼓励煤炭产业整合的政策风险。2010年10月，国务院转发 《关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》指出，通过兼并重组，全国将形成一批年产5000万t以上的特大型煤矿企业，全国煤矿年均产能将升至80万t以上。煤炭工业发展 “十二五”规划又明确提出，2015 年将全国目前的8000多家煤炭企业数量控制在4000家以内，也就是说，未来4年我国煤炭企业数量将减少一半。另外，近年来 “市场煤”和 “计划电”导致煤电价格矛盾突出，为了缓解矛盾， “十二五”规划提出： “重点支持煤炭、电力企业联合重组，鼓励企业参与运煤通道建设，促进煤电运一体化经营”。上述政策都将促进煤炭企业之间，以及煤炭企业与其上、下游企业之间的兼并重组。然而，作为国有控股的煤炭和电力行业，企业兼并重组必然会受到政府行政行为的干扰，政府在兼并重组过程中除了考虑经济因素外，还要解决职工就业、环境保护和稳定税收等多方面问题，这将导致煤炭企业兼并重组的经济效益下降。因此，煤炭企业需要防范政府参与重组可能产生的低效率风险。

1.2.3 社会保障制度调整的政策风险

2012年3月，国家能源局指出：“在前期 ‘十二五’规划草稿讨论中，曾经提出 ‘十二五’期间煤炭企业职工收入增长要高于企业经济效益的增长水平，采掘一线职工的收入要翻一番。但是后来在征求有关部门意见时，最后确定为职工的收入与劳动生产效率和企业效益协调增长，并向采掘一线职工倾斜”。由此可见，国家在 “十二五”期间非常重视民生问题，尤其是重点关注煤矿采掘工人生活水平的提高。因此，根据 “十二五”规划的政策导向，煤炭企业未来必将会在提高职工收入上增加成本，企业应加大防范人力成本增加对企业利润增长形成的压力。

此外，国家进一步完善职业健康法规标准、继续实施棚户区改造和改善矿工居住条件，以及规范企业劳动用工合同管理等保障制度，都会对煤炭企业的生产运营成本造成不利影响。

1.2.4 其他政策出台和调整的政策风险

国际和国内政治经济形势不断变化，国家在经济运行到一定时期，根据政府目标的变化适时出台相关制度和规章，引导企业行为，从而实现政府预期目标。将来随着社会和经济的发展，政府还将出台影响煤炭企业发展的政策，比如制定 《鼓励煤炭企业引进先进环保开采技术条例》、《煤炭开发生态环境恢复保证金征收使用管理办法》等。这些政策的制定和修改无疑也会加大煤炭企业的政策风险，导致企业收益的不确定性。

2 煤炭企业政策法规风险预警指标的选择

2.1 预警指标的选择方法与程序

尽管各煤炭企业内部的生产经营条件各异，但是面临的国际和国内的政策法规背景却具有相似性，因此，各煤炭企业在确定政策法规风险预警指标时有着相对稳定的选择方法与程序，具体如下：

（1）分析评价企业现状。企业只有在详细了解全面经营状况的基础上才能确定适用的政策法规范围，比如企业下属的各煤矿及子公司所处的地理位置、下属各矿煤炭资源禀赋情况，以及企业在多元化经营战略实施过程中是否进行海外投资等。

（2）确定影响企业政策法规风险的主要因素。在现状评价的基础上，企业需要结合自身实际确定可能造成企业政策法规风险的各种因素，另外，有条件的煤炭企业还应当成立专门的政策法规风险管理部门，对社会各界存在争议或国家和地方政府正在草拟的政策法规的潜在性风险进行研究，尽可能穷尽列举政策法规风险来源。

（3）选择合适的预警指标。在政策法规风险源分析的基础上，煤炭企业应该逐一对应构建最能反映这些风险源的预警指标，在选择预警指标的过程中应注意指标是否具有相关性和因果性、指标是否可以被理解、指标是否可以控制、指标是否可以实施和评价、指标是否可以低成本获取。

在七嘴八舌的叫嚷声中，陈山利再次壮起胆子。他的眼神，有些闪躲地看向马连长：“我别的要求没有，就想亲一口救护队的女兵李晓英！”说完，飞快回到队列，再也不敢抬头。

2.2 预警指标体系的确定

根据上述分析，按照政策法规的效力层次，煤炭企业的政策法规风险体现在法律法规风险和政策风险两个方面。

2.2.1 法律法规风险相关的预警指标

煤炭企业法律法规风险是指企业因外部法律法规环境发生变化而导致的经营收益的不确定性。根据上述对煤炭企业法律法规风险源的分析，确定以下预警指标：提高煤炭开采准入标准对企业的制约性；财政税收法规调整对企业的制约性；安全环保法规调整对企业的制约性；其他法律法规出台和调整对企业的制约性。

2.2.2 政策风险相关的预警指标

煤炭企业政策风险是指由于国家相关条例、规章等政策调整而导致的经营收益的不确定性。根据上述煤炭企业政策风险影响因素的分析，确定以下预警指标：提高煤化工准入标准对企业的制约性；煤炭产业布局和结构调整政策对企业的制约性；社会保障制度调整对企业的制约性；其他政策出台和调整对企业的制约性。

3 煤炭企业政策法规风险预警指标标准的确定

政策法规风险预警指标标准的建立主要从两个方面着手：一是为单一预警指标设定标准；二是对反映政策法规风险的全部指标进行综合评价，建立综合指标预警标准。

3.1 预警指标标准的确定方法与程序

3.1.1 政策法规风险单一指标预警标准的确定方法与程序

3.1.2 政策法规风险综合指标预警标准的确定方法与程序

政策法规风险综合指标预警标准的确定需要对反映政策法规风险的所有指标进行全面评价，从整体上给决策者直观的判断，具体步骤如下：

（1）逐项判断所有预警指标是否处于正常状态，并对所有处于异常状态的指标数量进行计数，如果有1项政策法规新制定或者对现有政策法规进行修订，并对企业产生了制约作用，则视同为有一项指标处于非正常状态，依此标准累计处于非正常状态的指标数量。

（2）判断政策法规风险警度。一般而言，指标全部处于正常状态时，企业无风险；有1～2项处于非正常状态，则处于轻警状态；有3～4项处于非正常状态，则为中警状态；有5项及以上指标处于非正常状况，则处于重警状态。当然，各个企业可以根据具体情况对预警区间进行调整。

3.2 单一指标预警参考标准

煤炭企业政策法规风险单一指标判别标准分为正常状态和非正常状态两种，非正常状态则可能引发政策法规风险，需要引起企业的重视，具体标准情况参见表1。

表1 煤炭企业政策法规风险单一指标预警标准

3.3 综合指标预警参考标准

根据表1中8项指标的判别情况，通过综合分析，建立煤炭企业政策法规风险综合判别标准如表2所示。

表3 煤炭企业政策法规风险综合指标预警标准

3.4 说明

由于涉及煤炭企业生产经营的政策法规种类繁多，本文难免会列举遗漏，因此，在上述指标体系设计中，应增加其他选项，即法律法规风险和政策风险方面的最后一项指标。如果在其他选项中有1项政策法规新制定或者对现有政策法规进行了修订，则视同为除了其他选项以外的其他任何一项预警指标，比如法律法规风险的提高煤炭开采准入标准对企业的制约性指标，依此标准进行累计政策法规的变更项目数量，并根据最终计算的政策法规变更项目数量确定企业政策法规风险的预警等级。

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