住房新弱势群体的形成原因及消解路径——以大学毕业生城市就业居住过渡期为例

武中哲

(山东财经大学法学院，山东济南，250014)

大学毕业生城市就业的初期，亟需要单身住宅作为他们融入社会的居住过渡期。这个过渡期既是工作经验积累的时期，也是经济收入积累的时期，对于他们未来的发展是非常重要的。但是，随着劳动力市场的供大于求的情况出现，大学毕业生城市就业的居住过渡期越发缺少保障。对于大学毕业生城市就业的居住状况，媒体有过这样的形象描述：“蚁族”(“高智、弱小、聚居”，如同蚂蚁一般)。他们寒窗苦读，受过高等教育，但在就业后却因为工作收入低或面临失业而选择聚居，生活艰苦。“蚁族”现象成为一个令人关注的社会问题。与其他住房困难群体相比，新就业大学生更具有自身的特点。

近年来，理论研究也开始关注大学生的住房问题。有学者提出在就业形势较为严峻的背景下，大学毕业生面临着较大的住房压力，造成三个困境：恶劣的居住环境、影响到父母的养老生活、处于被双排斥的“夹心层”。[1]还有学者在认识到大学毕业生住房问题面临的困境的前提下，分析住房困难的成因。一个视角是从博弈论的角度分析原因，试图找出住房最困难的人群；[2]另一个视角是从大学毕业生住房构成模式，分析大学毕业生低收入群体住房存在的问题及总结问题成因。[3]纵观目前的相关研究，还存在一些问题领域需要有针对性的探索。首先，以往研究虽然注意到大学生住房困难的现实，但并没有从这个群体的职业生涯的阶段性角度与定位分析。实际上，很多大学生住房的困难是刚毕业几年单身期的困难。其次，对于大学生住房困难形成的原因，还缺少从制度变迁的视角进行的分析。第三，大学毕业生的住房与就业组织难脱干系，改革过程中不同体制背景的组织对此承担着不同责任，以往研究对此也缺少分析比较。大学毕业生的住房本不是问题，是在改革过程中，诸多制度变迁及其交互作用下形成的新问题。所以，对这个特殊的住房弱势群体形成的原因，还需要从制度变迁的视角进行分析，并依此提出切实的消解路径。

一、大学毕业生城市就业居住过渡期的现实性问题

近十多年来，由于我国高等院校的扩招，大学毕业生数量越发庞大。这些毕业生走向劳动力市场以后，首先需要解决的是安居的问题。在毕业初期，很多毕业生面临着找工作的压力，无论是在收入方面、居住方面还是工作稳定性方面都较为困难。由于刚参加工作收入低，有的甚至没有收入，因此缺少独自租房居住的能力，更无力购买商品房，因此，集中于“城中村”或“城边村”这样的房租相对便宜的地区联合租房居住，以降低居住成本，这也是他们成为“蚁族”的基本原因。

在高校毕业分配制度改革之前，大学生就业的住房问题基本上是由工作单位解决的，但是在改革的过程中，制度变迁的系列作用在导致这个群体总体上住房困难的同时，也促成了群体内部的分化。有些大学毕业生能够进入体制内的机关事业单位，或者国有企业，基本能够解决他们的单身居住问题；而那些进入体制外企业，特别是从事临时工作或者自我创业的毕业生，只能依靠自己解决居住的问题。并且，后者在新就业毕业生中占有越来越大的比例，住房条件差、居无定所的现象普遍存在。

据有关的调查显示：大学毕业生城市就业居住过渡期的居住水平普遍较低，大多以租房为主，且住房面积较小，住房满意度偏低，居住费用支出较大，居住环境较为恶劣。对于很多刚刚大学毕业的学生，居住情况甚至不及农民工。这个阶段的很多毕业生还处于找工作的阶段，没有工资收入。即便是找到工作，就业初期的工资也比较低，如果用于租房支出，往往所剩无几。为了节省开支，他们不得已会选择居住面积小、地段偏远、环境不佳的城中村租屋蜗居。这些城中村租屋的共同点是居住人员混杂、安全系数不高、居住条件很差，普遍存在“脏、乱、差、黄、赌、毒”等现象。①参见：广州大学毕业生“蜗居”调查.http://www.hitvs.cn/news/newscontent-402501-1.htm

住房保障的目标是为住房困难者提供居所，但现有住房保障的对象主要是以收入水平作为标准，因此政策的覆盖范围是城市低收入家庭。如果按照现有的收入标准来衡量，大多数刚就业的大学毕业生都不会被包括在内，由此制定的政策标准因而也难以将这个群体纳入保障范围。这其中的关键原因是将住房困难群体与低收入群体等同了起来。在住房商品化的时代，收入需要经过较长时间的积累才能具备购买住房的条件。对于刚参加工作的大学生而言，可能收入并不是很低，但是他们大多只身进入一个新城市，缺少家庭的支持，也缺少收入的长期积累，更缺少租住房屋的相关信息。“蚁族”的形成是大学生基于居住的经济性和“同类相聚”的社会性选择的结果，这个群体现实中已经成为城市新生的住房弱势群体。

二、大学毕业生居住过渡期住房的困难成因及分化机制

在大学生毕业分配制度改革之前，大学毕业生都经过国家教育部门派遣到各类工作单位工作，由这些单位为毕业生提供住房。工作单位接收新人员必须首先准备好住房，这是安身立命的基本条件。随着高校毕业分配制度的改革，以及1998年开始的住房商品化制度的改革，工作单位逐渐将自己承担大学毕业生住房的责任推向社会。尤其大学扩招以后，毕业生数量剧增，导致就业的巨大压力，许多工作组织在招聘毕业生时不再承诺提供住房。毕业生在就业难的大形势下，缺少与工作单位讨价还价的能力，因此也难以对工作单位提出提供单身住宅的要求。

显然，大学毕业生作为新的住房弱势群体的形成，并非是由于个人原因造成，而是制度变迁的结果。改革的过程是多种制度交错变迁的过程。单位制度、住房制度、高等教育制度的改革都对毕业生的住房构成影响。以往制度背景下住房并不困难的群体现在成了住房困难群体。这种群体性的转变是由于制度变迁过程中不同制度变迁的速率和路径不同而形成的。有的制度变迁是渐进的，而有些则是激进的。例如，单位制度的改革是逐步推进的，其制度的路径依赖至今仍然存在。单位作为一种特殊的组织形态，不管是企业单位、事业单位还是行政单位，都具有一系列在主流意识形态和价值观念基础上建立起来的，被认可和结构化的相对稳定的行为规范。[4]单位作为一种制度，不仅具有一般制度在变迁过程中所表现出来的惯性，而且其本身在中国城市社会中有很深的根源。但是，住房制度则是以激进的形式变迁的，主要标志是中央与地方的法规所限定的时日。这种不同制度的变迁速度在现实中的影响不但表现为群体之间住房条件的分化，而且还表现为群体内部住房条件的分化。单位制度改革与住房制度改革以来，大学毕业生中，那些能够考取国家公务员、事业单位和国有企业的，居住过渡期的住房能得到基本的保障。这种保障来自于工作单位，而非来自于地方政府。原因是城市中的机关事业单位，以及诸多大型国有企业，都有自己的宿舍区，为了吸引人才，安置新毕业的大学生，一般都会提供条件较好的单身宿舍。然而，众多的小型企业大都不能利用现成的组织资源为大学生提供临时住所，只能依靠市场租赁。这些组织就业的稳定性较差，企业机构设置相对简单，生活服务功能相对低下。在劳动力供大于求，众多的大学生就业难的背景下，这类单位很少会主动为毕业大学生解决过渡期的单身住房，而是主要依靠毕业生自己在社会上租赁。许多学生找到一份可以接受的工作已属不易，因而对于居住条件也就难以再提额外的要求。

可见，大学毕业生在就业过程中面对着两个制度性分割的劳动力市场(体制内劳动力市场和体制外劳动力市场)。在这两个劳动力市场中享受不同的住房待遇。毕业生因为就业选择的不同造成了住房保障的结构性分化。其根源在于改革以后形成的双重二元分割的劳动力市场。劳动力市场的分割理论的基本假设是劳动力市场可分为两个市场或部门：初级市场和次级市场，并且这两个市场之间很少发生人员流动。[5]在劳动力市场分割理论体系中，居于主导地位的是二元结构学派，即现实中的劳动力市场被分割成两个非竞争性部门：主要劳动力市场和次要劳动力市场。其中，主要劳动力市场是指大公司和政府部门所提供的工作，收入高、工作稳定、工作条件好、培训和晋升机会多；而次要劳动力市场主要是由小企业、小公司提供的工作岗位，收入低、工作不稳定、工作条件差、培训机会少、缺乏晋升机会。对于这两个市场产生分割的原因，针对西方劳动力市场的最新理论研究结论认为，它不是由于制度的外生因素给定的，而是由内在的经济因素决定的。也就是说，在西方社会中存在的劳动力市场的分割并不是制度设置的结果，而主要是由市场竞争能力和内部规范能力因素决定的，例如，劳动力市场中的工会通过影响劳动力市场的供给曲线将员工的工资提高到市场的均衡水平以上，或者通过工会的力量改善居住条件。

与西方社会不同的是，我国城市劳动力市场分割首先是由于制度变革产生的，属于制度性的分割，这种劳动力市场的分割与城乡二元结构的分割是相互对应的。有学者认为，上世纪70年代末的体制改革使得原有的城乡二元劳动力市场分割演变为体制内、体制外劳动力市场，其中体制内劳动力市场主要是国家机关事业单位和国有大中型企业，而体制外劳动力市场又可分为农村劳动力市场(主要指各类乡镇企业和私营企业)和城市体制外劳动力市场(主要指三资企业以及国有企事业单位雇佣农民工所形成的市场)两部分。[6]体制内组织在接纳就业、工资福利发放和社会保障等方面基本上沿用传统体制的做法，变革是有限的，而体制外组织则完全按照市场化的模式运作。体制内组织与体制外组织之间存在着流动的壁垒，总体上体现出单向流动的趋势，即体制内就业人员可以流动到体制外组织就业，而体制外组织成员则很难流动到体制内组织。这种单向的流动模式反映出不同工作组织福利体制的差别，在现实层面也体现出新毕业大学生在住房方面的不同境遇。作为构成主要劳动力市场的体制内工作组织，对新毕业大学生的住房保障功能并没有随着住房制度的改革而消失，而是继续保留了下来。那些次要劳动力市场中的体制外的企业，以获得最大利润为目的，社会责任对他们的约束相对体制内单位组织较小。因此，在劳动力供大于求的情况下，企业往往缺少为大学毕业生提供住房的意愿。

三、大学毕业生居住过渡期住房弱势化与住房分化的负面效应

住房是一个人安身立命的基本条件。对于新毕业的大学生来说，如果没有住房，就很难在一个城市立足，也就无法安心从事自己的专业，更没有条件拓展自己的事业。因此，对于这个群体而言，初期住房的重要性甚至要高于收入的重要性。大学毕业生和农民工是城市化的两大主力军，但是大学生对住房的要求不同于农民工。农民工进城打工，需要的大多是临时住所，他们的根基还是在农村，而大学生需要在所工作的城市长期生存发展。另外，在传统的观念里，农村的孩子只要大学毕业，就应该在城市中工作，再返回农村是非常没有面子的事情。他们宁愿在城市里“飘留”着，也不愿意回到原来生活的村庄。住房作为安身立命的基本场所，是他们在一个城市生活的基本条件。

由于大学生毕业分配面对着一个分割的劳动力市场，因此也就决定了毕业生在毕业后所享受到的住房福利的差异。一部分毕业生的单身住房可以由工作单位提供解决，这样的工作单位往往还有较好的综合福利、较高的公积金和较高的收入水平，因此他们将来更有条件购买商品房或经济适用房。那些不能为大学毕业生提供临时住房的工作组织，其他的福利待遇和工资收入也比较低，员工只能在市场中租赁住房，房租甚至占据工资收入的相当大一部分。这种工作单位之间的差别构成了大学毕业生的两极分化。这种住房困难夹杂着住房分化的后果是多方面的。

首先，诱导大学毕业生的就业理念向旧体制复归，同时也加剧了大学生的就业压力。劳动力市场的分割伴随着大学生住房条件的分化无形之间强化了大学生进入体制内单位的竞争程度，降低了大学生进入民营和私营企业就业的积极性。毕业生选择考公务员和事业单位的比例逐年增大，而愿意到中小企业就业的却很少。一方面，发展中小企业，没有人才不能实现；另一方面，人才集中在大机关，造成人浮于事，导致人力资源的极大浪费。据北京大学教育经济研究所于2009年6月进行的针对全国29所高校共21753名即将毕业离校的高校在校生的调查，这些毕业生中绝大多数都将主要劳动力市场中的部门和职业作为择业首选：有八成左右的待就业毕业生在择业中将择业目标锁定在主要劳动力市场中的部门，如国家机关、国有企业、学校、科研单位以及三资企业。[7]然而，这些部门容纳毕业生的数量是有限的，如果这种劳动力市场分割和就业组织福利分割的局面得不到改变，大学毕业生的就业压力就很难从根本上得到缓解。

其次，大学生就业群体的住房问题对社会稳定而言，是一个很不利的因素。但我国刚就业大学生的住房保障问题尚未引起足够多的关注，而恰是这个问题使得刚毕业的大学生们在踏进社会之初就面临着极大的经济压力、心理压力，甚至是人身安全的威胁。1999年高校实行扩招后，我国每年毕业的大学生人数随即猛增，2012年全国普通高校毕业生人数达到680万人，再创新高②参见《人民网》.http://finance.people.com.cn/GB/17643976.html。伴随着就业压力的逐年增大，相关的社会问题开始凸显，大学生群体也开始受到社会各界越来越多的关注。缺少稳定工作和稳定住所的大学生大多来自社会弱势家庭。由于缺少基本的生活保障，又缺乏向社会上层流动的渠道，所以这个群体非常容易产生不公平感和相对剥夺感，这对于社会的稳定是非常不利的。

第三，降低了社会的创新活力，同时也降低城市化的质量。安居才能乐业，乐业才能焕发创新的动力。在没有安居之所的情况下，毕业生很难安心工作，更难以全身心投入到科技创新的活动中，这种状况会导致人力资本的极大浪费。我国的很多中小企业技术力量较弱，缺乏国际市场的竞争力，因而是最需要高素质科技力量的企业。由于住房等福利待遇的限制，很难吸纳到大量的科技人才，因而也在一定程度上降低了社会的创新活力。许多在城市无处安身的大学毕业生选择离开城市。与进城打工的农民工相比，大学毕业生是更倾向于在城市永久定居的群体，但是，他们也是更难以忍受现实的居住条件的群体。如果城市化的进程中长期将这个群体排斥在外，会严重降低城市化的质量。

以上诸多负面影响最后会反馈到高等教育领域，导致教育资源的浪费和教育理念的歪曲。在很多高等院校，大学生为了在毕业后能有稳定的工作和较好的居住条件，在校期间致力于考公务员和事业单位，不惜牺牲其他课程的学习，导致很多学生对专业学习失去兴趣。许多不得已在体制外工作的大学毕业生，也千方百计想再考公务员或者加入考研和考公务员的大军。最近几年，报考公务员和研究生的比例居高不下。这表面上是毕业生自己做出的选择，实际上则是体制性因素影响的结果。在西方社会，第一流人才一定在企业，而且是在私人的或自己的企业；第二流人才在大学或研究机构；第三流或者不入流的人在政府工作。我们的追求却与发达国家相反，到政府部门工作是一流的选择，到私人企业工作则是最次的选择。这对于提升我国的综合国力是十分不利的。国家的竞争力最终取决于科技创新能力，需要有大量科技人才深入基层，这也是高等教育的重要使命。反之，则会导致高等教育功能的异化。因此，创造基本的居住过渡条件，以此让这些企业吸收更多的科技管理人才，促进其发展壮大。对于高等教育理念的优化以及大学生就业工作的拓展都是十分重要的。

四、大学毕业生居住过渡期住房弱势化的消解路径

新就业大学生住房困难群体的保障不同于一般城市居民的住房保障，他们大多数并不是低收入群体，甚至在未来可能成为高收入群体。所以，一般意义上的城市住房保障政策并不完全适用于这个群体。相比于其他住房困难群体，他们需要的是阶段性的保障。实际上，国家已经注意到这个问题的存在，为此也推出了公租房，旨在为这个群体和进城打工的农民提供临时保障。但是在制度的实践过程中，很多城市的公租房对于庞大的大学毕业生群体只是杯水车薪。不仅如此，申请条件的限制和申请手续的繁琐都会成为他们申请公租房的障碍。在一些地区，政府投资建设的公租房还没有向新就业大学毕业生敞开大门。即便能够敞开大门，由于准入和退出机制尚不完善，保障功能缺乏全面性和可持续性。因此，解决大学毕业生居住过渡期住房弱势化问题，完善相关领域的住房保障政策是非常必要的。

住有所居是政府的职责，在改革过程中，解决住房问题的主体开始由工作单位向政府过渡。在转型的背景下，这种过渡不可能一蹴而就，需要工作单位与政府之间的协调，充分利用现有的制度资源和社会资源，考虑结构转型的现实国情，做出本土化的制度创新。公租房的建设和分配应当结合我国劳动力市场二元分割的现实情况，有些单位能够为大学毕业生提供单身住宅，有些则不能，或者没有能力提供。如何解决这个问题，使得去不同领域工作的大学生有一个基本公平的住房保障，这应当是政策的着力点。

首先，应当将解决新毕业大学生居住问题的责任落实给接收单位。面对着一年一度的大量新大学毕业生，单靠地方政府来解决他们的居住问题显然是杯水车薪。即便是有能力解决，也很难分清哪些是应当予以保障的，哪些是不需要政府提供保障的。因此，将解决居住困难的责任分解给工作组织是应当首先考虑的。也许这在一定程度上会影响到体制外组织接收大学生的积极性，但这种福利的提供与企业获得的人力资本的提升相比，企业应当是合算的。关键是有没有法规的制约。如果将其纳入法律范畴，大学生的居住福利会得到有效的改善。当前企业改革有两种趋势，一是企业与社会职能相分离，也就是改变“企业办社会”的状况，这是一个本土化的变革；二是企业与社会职责相结合，也就是要求企业承担社会责任，这是一个较为国际化的变革。[8]在这种背景下，工作组织能否承担大学毕业生基本的住房安置，对工作单位来说面临弹性选择。我国的机关事业单位在改革过程中受市场化因素的影响较小，但企业单位，特别是民营私营企业则更加注重自身利润，或没有条件，或没有动机为大学毕业生提供初期的单身住房。其结果导致诸多社会问题。因此，为了更好地解决这个问题，倡导企业的社会责任是非常重要的。尤其是在政府的住房保障没有涵盖全社会住房弱势群体的情况下，企业积极地解决自己员工的基本住房困难，既有利于减轻社会负担，也有利于企业自身的发展。

其次，地方政府应当整合社会资源，建设更多适合大学毕业生居住的单身住宅。很多中小企业没有自己的宿舍区，没有条件提供现成的宿舍，因此只能靠毕业生到社会上租房。鉴于此，地方政府综合社会力量建设单身住宅是非常重要的。在制度设计方面，可以结合政府、企业和个人三方的力量，由政府规划建设人才公寓，由企业为大学生提供住房补贴，毕业生自己支付一部分房租。这样能够降低政府的财政负担，同时对企业和个人都是有好处的，也是可以接收的。政府建设公租房必须建立在扎实的前期调查上，要提供合乎新就业大学生口味的公租房产品和形式。大学生对于毕业后过渡期住房的需求有自己的特点，因此，专门针对大学生的人才公寓也是一个不错的选择。人才公寓在建筑设计和室内设施方面可以更多地考虑这个群体的居住需要。面积不求大，但生活设施应当齐全，交通和通讯条件较好。另外，现有的公租房建设数量有限，保障对象较为模糊，这都会成为新毕业大学生获得保障房的屏障。在规划建设保障房的基础上，可以同时建立合理的公租房的准入和退出机制。大学毕业生公租房的功能定位既然为过渡房，就需要保持合理的周转空间，以此接纳每年走向社会的新毕业生。因此，确定进入和退出的标准，并严格执行这个标准是非常重要的。这样可以形成一种良好的新陈代谢机制，避免无休止地建设公租房，且能与大学毕业生工作之初流动性较强相适应。可以适当收取房租，特别可以考虑根据租住年限设立累进房租，以此可以督促他们尽快完成居住过渡期，形成保障房的良好循环机制。

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