论检察一体化建制和管理模式的创新*

陈云生

论检察一体化建制和管理模式的创新*

陈云生**

长期以来中国的检察实行分级设置体制，在管理上也是结合体制内的统一领导和地方国家政权分级监督的双重模式。然而检察权的宪法定性和检察机关的法律监督定位，要求逐渐强化和最终实现一体化的建制与管理模式。在中国，宪法确立的单一制国家结构不仅不是实现检察一体化体制的障碍，相反却是一个最适宜一体化建制的基础和条件；民主集中制的组织原则也不应成为检察一体化建制和统一管理的障碍；检察机关保障国家的法制统一、正确实施的价值与功能要求，必须使“上命下从”的一体化建制与管理模式得到强化；中国自身的检察一体化的历史经验也应当予以发掘和适用。

检察建制和管理模式 单一制 民主集中制 上命下从 一体化

一、实现检察一体化建制和管理模式的理论基础

关于包括法院和检察院在内的司法体制的科学而又合理的设置问题，自国家改革开放以后已经在法学界讨论了多年，包括笔者在内的一部分学者认为应当也是可以改变目前的分级设置和管理的模式，逐步强化并最终实现一体化建制和管理模式，这是由检察体制的性质和特点所决定的。在检察理论界，近些年来，关于检察体制的一体化，“上命下从”和改善与地方人大的相互关系，以及相应的单一和双重领导体制的问题的研究和讨论相当活跃，事实上已经成为一个研究热门和难点。一些有影响的检察理论界的学者对此已经发表过大量的有见地的研究成果。但总的来看，由于受现实宪法和宪政关于检察体制建制、领导和监督的刚性规定所约束，再加上检察体制建制和管理的既定事实难以在实践上有所突破，更在于检察理论本身视域的限制，在这方面的研究并没有重大的进展，更没有在法学界和国家政治层面上引起更多的关注，被检察理论界之外的学界甚至检察理论界内部一些学者所诟病的检察理论界在“自说自话”方面，这就是其中一个“自说”的最多的一个话题。不过，平心而论，如果说让检察理论界自身在理论界做些陈述和演绎并无不可，其实也是其份内之事，但如果让检察实务界担当在检察建制、领导和管理体制上创新的责任，以及随之改变国家宪法确认下来并在国家宪政上实行多年的建制、领导和管理体制，确实也是难以承受之重，学术界和实务界对此不能苛求。不过，从我们宪法学术界的立场出发，又站在国家宪政的高度来审视这一具有极大潜在价值的检察体制方面的改革，可以放笔多做些直白和深入的分析和讨论。

在论及这一主题之前，再多用一些笔墨阐释一下有关这方面具体设想和提议的理论背景，特别是宪法理论和宪政学说的理论背景，不仅是必要的，而且是重要的。没有宪法观念和宪政文化上的学术自觉，就不会深切理解这方面检察改革的必要性和重要性，更不必侈谈在实践上有所尝试和进取。

从宪法学国家结构理论上看，世界上的近、现代国家大体上可以分为联邦制和单一制两种，当然也有一些国家处于居间的形式，既不是单纯的联邦制，也不是单纯的单一制。联邦制和单一制的形成，既有历史、社会、民族、经济、地理等因素和条件的影响，更有现实的政治因素的强烈影响。在当代的世界国家格局中，大多数地域性大国，如美国、加拿大、巴西、俄罗斯、印度等国家都是比较典型的联邦国家，作为地域性大国的中国是一个唯一的例外，中国受特殊的历史、民族、国家观念、地理条件和中国共产党领导的民族、民主历程等因素和条件所决定，在建国时就建立单一制的国家结构，这在《中国人民政治协商会议共同纲领》和建国后颁布的历次宪法都得到确认性的规定。没有客观的价值标准来评判联邦制和单一制谁优谁劣、谁好谁差的问题，应当说各有所长，也各有所短。

然而，这种国家结构形式的选择并不是一种没有意义的事情。它们从一个重要的方面影响着国家的政权组织形式或者说国家政治结构的样态，从而从更深的层次影响国家政权的稳固程度、政治统治的集散、社会管理的效率等方面。

从司法权力分支的构建上看，联邦制建立两套各自独立的司法机关势在必行，因为联邦制的基本特点是由“合众国”构成的，即联邦国家承认并尊重组成其国家的各个成员本身就是一个相对独立和完整的国家，即我们通常所说的“国中之国”。既然是一个“国家”，自然就保持自己相应的主权地位，其标志是有自己作为成员国的“国家宪法”和相应的国家权力机构，包括司法机构，这就是说，在以法院为主要体系的西方司法机构自成一体，它们的联邦法院系统并没有联邦法院与地方性法院，即中央与地方司法机构的上下统一和相对应的关系。由于西方国家通常没有独立建制的检察院系统，所以从法院的建制和设置来说，根本不可能形成上下一体的结构形式。至于联邦法院与各州、省、加盟国的法院之间的相互关系，各国都是根据国情加以适当的调节，通常是联邦主体在其成员国设立相应的各种形制的“巡回法院”，“联邦上诉法院”以接受审理由于当事人不服各成员国法院的审判结果而提出的上诉申请，以及联邦最高法院可以将有关案件发回成员国法院重新审理，或者自己作出结局性的裁判等等。

而在单一制国家则不然，由于国家是一个统一的整体，所以必须设立一个中央国家权力机关，执掌全国一切重大的政治、经济、社会、文化教育、军事、外交等重大国事，并且用一部通常是成文宪法加以确认和固定下来。在单一制国家特别是地域广大的国家，为了管理上的便利并适当照顾地方的利益和特点，国家的中央政权会依情势和需要设立地方政权。在典型的单一制国家，地方政权首长通常是中央政权委派任命的，各种科层结构大体也与中央政权的分支机关相对应。在中国，虽然国家是一个统一的单一制国家，但并不是特别典型的单一制，因为在全国除了由公民间接选举的全国人民代表大会作为国家最高权力机关之外，在地方，也由公民直接或间接选举产生地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，在全国人民代表大会与地方各级人民代表大会以及地方各级人民代表大会之间并没有直接的领导与被领导的关系，其地方首长在名义上也是由相应的地方各级人民代表大会选举产生而不是由中央政权直接委派的。当然，由于执政党处于国家中的领导地位，所以在事实上执政党的中央和地方上级党委在决定由谁担任地方政府首长时有着强烈的话语权甚至是决定权，这是由中国国情决定的。因此，在中国非典型的单一制政体下，地方各级权力机关和地方政府有着相对的独立性和并非完全意义上的自成一体。正是基于中国宪法所确认的中国政治制度和政权组织方式的这一现实，中国的司法机关包括审判机关和检察机关为了顺应这种政体形式的合法性、内在逻辑的自洽性，以及为了在经济等社会事务等方面照顾地方的特点和现实需要包括财政分级管理的现实需要，也将司法机关视同地方政府机关一样，由地方各级人民代表大会选举产生各相应级别的法院院长和检察院检察长，并相应地“派出”法院系统和检察系统。这是由中国现实包括检察院在内的司法机关实行分级管理的宪法依据和宪政结构统一性使然。当时下法学界特别是检察理论界和实务界之所以对“上命下从”的检察一体化的研究和讨论难以深入，更提不出具体的改革设想，宪法规定和宪政现实恐怕是最重要的障碍之一。但如果我们从学术意义上的另一个侧面来考量，或许能够看到另一种改革的前景和宪法与宪政在这个方面的潜在价值。其实，在统一中也存在局部的差异，单一制也并非完全排除个别的例外和区别对待。在中国的宪政体制中，这种局部差异、例外和区别对待早已存在。例如，在国家的行政机关的产生和领导关系上，就存在一种我们可以称之为二元结构的性质和特点。一方面，地方各级人民政府是地方各级相应级别的人民代表大会的执行机关，由相应的地方各级人民代表大会产生，向它们负责并报告工作；同时，地方各级人民政府作为国家行政机关由上级领导下级，最终由国务院，即中央人民政府统一领导，这就是说，国家的行政机关是一个“上命下从”的一体化整体。再如，国家的海关系统也是一个由国家海关总署领导的一体化整体，包括海关口岸的设立、海关首长的委派以及海关的建制统一由海关总署领导和管理。还有，国家的国税部门也是由国家税务总局统一领导的一体化结构。由此可见，在中国的单一制国家结构中，自成一体的行政机关不仅存在，而且正在加强，像一些专业性的特殊事务的管理，如黄河管理委员会、长江管理委员会等。其管辖事项虽跨越好几个省（区）市，但在领导体制、人事制度等方面并不受地方政府的辖制。事实上，这些国家“上命下从”、自成系统的一体化行政机关的设置、领导和管理等早已构成中国宪政的一个重要有机组成部分。在宪理和法理上并不认为是与宪法和宪政不符合或背离的。

由是观之，在考量中国检察体制改革时，如欲针对现实分级管理的体制进行改革，宪法和宪政并非是一个不可逾越的障碍，只需要事前通过修改宪法适当调整宪政结构即可，或者像实行经济体制改革那样，先行改革待时机成熟时，再通过宪法修改加以确认。总之，无论是国家成文宪法还是国家现存宪政结构都为实行检察机关“上命下从”的一体化改革预设了可以操作的空间和机制，我们迫切需要解决的现实障碍或许就是我们是否对“上命下从”的一体化改革价值有深切的体认、对这方面的改革是否有强烈的欲望，以及决心和勇气。总之，是非不能也，或许是不为，再或者是不想为也！

二、一体化建制和管理模式是独立行使检察权的形制保障

在讨论这个问题之前，对有关的理论背景首先需要作出交待：

（一）从我们宪法理论和宪政学说的基础理论上看，中国的学术界包括法学界及检察理论界，对一般意义上的司法独立性有着比较深切的研究，其中还有相当多的学者在司法独立性问题上还有着强烈的价值看重甚至推崇的倾向，这无可厚非。其中的原因不仅在于笔者就是极为看重司法独立性的宪法学人，并进行过较为深入和精细的研究，在一些著述中曾展列过这方面的研究成果；①感兴趣的读者可参见陈云生：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2004年版，第五章第六节。而且在宪法理论和宪政学说的基本观念上笃信西方一代又一代的学者所不断强调和重申的司法独立性是立宪主义的极其重要的基本原理之一，号称宪法学乃至一般法学的“精髓”。“精髓”之为物，犹如中国医学所言人的生命的根本是一种被称为“精气”的东西，虽然无形无象，人们看不见、摸不着，但它确实存在于人的生命体中，精力足，人的体格健壮；精气衰，则人体虚弱甚至出现各种疾病；而一旦精气耗尽，则人的生命终止。司法独立性就犹如上述人的“精气”一样深切地影响着宪政和法治的品质，甚至关乎立宪主义的成败。就其一般的理论意义上，对司法独立性无论作多么高的强调，都不过分。因为它就是立宪主义的“精髓”，或者说是宪法、宪政、法治的生命根本所在。

（二）对于司法独立性在理论上的深切体认和价值上的看重或推崇，并不能代替其在宪法规定和宪政运作方面的具体分析。就世界范围而言，司法独立性并未得到各国宪法一致的体认与规定，有些只是得到不完全的体认与规定，就中国宪法而言，就属于这种情况，这需要法学界特别是其中的检察理论界的正确解读。然而，我们不无遗憾地看到，许多法学和检察理论的学术著述都没有做到正确解读，甚至是误读。

从我们宪法学的立场上看，在中国的政治框架中并没有给予司法机关，确切地说，没有给予法院和检察院以独立的政治和法律地位。在人民代表大会这个基本的政治制度中，法院和检察院都是由最高国家权力机关和地方各级国家权力机关“派生”的，对各该级的人民代表大会负责，虽然没有规定要定期向各该级的人民代表大会报告工作，但在后来的实践过程中沿袭成为“宪法惯例”，在每年一度的人民代表大会上都要报告工作，并以代表无记名投票的方式接受能否被通过的审议。中国现行宪法之所以作出这样的司法安排，是因为在1982年修改新宪法期间，中国主导的政治和立宪力量有着强烈的无产阶级意识形态倾向，即中国为了保持马克思主义特别是其中的国家学说的纯洁性和正统性，绝不搞西方三权分立的“那一套”，不仅在政治制度的设计上不搞，甚至连立法、行政、司法这样典型西方政治学和宪法学的概念都拒绝使用，更不允许在宪法文本的规定中出现。这就是说，中国宪法既没有三权分立政治原则的运用，更没有三权分立的形制，而作为三权分立之中一个重要分支的司法权及其内含的司法独立的品质，势必就没有任何存在的余地了。由是观之，在中国法学理论上包括检察理论上所有关于中国宪法学意义上有关司法独立性的表述都是不准确的，确切地说，是对中国宪法的误读，或者说有关中国司法独立性的表述只是表述者个人一厢情愿而已。与此同时，我们也应当注意到，中国宪法尽管拒绝三权分立的原理及其典型概念的使用，但从《宪法》的科学性出发，对司法独立性的拒绝并非断然地拒之于千里之外，而是规定了部分的适用，即《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，以及第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。由是可见，正确的宪法解读应当是：中国并没有西方宪法意义上的，或者说没有完整宪法意义上的司法独立性，那种独立性包括产生、建制、运行、人事、财政各个方面，中国宪法只承认并规定在运行方面的，即行使审判权和检察权这个单一环节的“独立性”或“独立运作”。

（三）造成中国实行“上命下从”一体化领导和管理体制的最大“理论障碍”之一，恐怕就是民主集中制原则了。民主集中制原则是马克思主义的基本原理之一，从执政党到国家都对其进行忠实的继承和创造性的运用。这里且不论执政党的组织和活动原则，单就国家政权的方面来说，它最终演变成为国家政权最根本的组织原则和活动原则。简单说来，中华人民共和国的建国是以民主为基础的，这种民主被认为是世界上特别是中国历史上最广泛的民主，除了极少数的阶级敌人之外，99.9％以上的各界民众都属于政治上“人民”的范畴，不仅人口基数庞大，享有的各项民主权利也是众多的，从而在理论上可以直接、间接地参与国家的统治与管理，是真正意义上的国家主人。这种政治原则在建国的形制上，就物化为由人民直接、间接地选举各级人民代表，组成各级国家权力机关，其中最高的国家权力机关即全国人民代表大会就是民主政治的最高也是最好的体现，是经过民主革命以后，在马克思主义和毛泽东思想的引导下，最终找到了最能体现国家民主性质的最适宜的政权组织形式。

然而，就世界上大多数真正意义上的现代国家来说，民主应当被认为是普遍存在的国家政权的基础，历史曾长期、广泛存在过的寡头统治或赤裸裸的阶级统治早已成为历史的陈迹。无论号称自己是“民主国家”，还是贬抑别人的国家是“专制”国家，其实都以民主为基础的，区别只是民主的基础是广泛些还是狭窄些，或者真实性多些还是搀水多些。从这个意义上来说，要以民主的广泛性、真实性彰显自己与其他国家在本质上有什么根本的或重大的区别，除了满足意识形态上的“合法性”和“纯粹性”之外，已经不再具有更多的彰显政权基础的优劣方面的实质意义了。

国家与国家的真正区别或许更多地体现在“集中”制的政权建制和活动原则方面。在西方国家，通常不以“集中”行使国家权力为理、为要。西方政治与法律的哲人和先驱基于特殊的自然法、人性、权力腐化等理念，以及鉴于历史上封建专制统治形式弊端丛生的反感和拒斥，创造了国家本质上是“分权”的建制和活动原则，这就是我们耳熟能详、既拒之千里之外又念念不忘的所谓“三权分立”与“制约与平衡原则”。可以说，中国的政治界、法学界对西方国家的这一政制的基本原则和形制既不认同又不忍忘却；不认同时就予以贬斥，不忍放弃时又屡屡拿来说事。在检察理论界，正如前面所分析和指出的，这种不认同又不忍忘却的言辞和说事，更有突出的表现。而在中国，国家权力的行使则是在拒斥分权之后实行“集中”行使。所谓“集中”，一切有关国事的大权都集中在一个号称为“最高国家权力机关”，在形制上叫作“人民代表大会”的组织中，国家权力不是集中在一人或一个小规格的集团手中，而是集中在一个分层次的、由众多代表组成的庞大集群中，它有权制定国家的法律、地方性法规等。但它们并不像典型的巴黎公社式的那种既制定法律和政策又具体负责执行的真正的“议行合一”体制，而是根据国家学说和便于有效执行它们制定的法律、政策，按照需要组建执行机关，即建立各级行政执行机关和公共行政管理机关，包括法院和检察院在内的司法机关，以及相应的国家主席、军事领导机关等。除了组建和“派生”的这些机关在发生学意义上对相应的国家权力机关是依附性的关系外，还在它们与国家权力机关之间建立起“负责”和监督的经常联系。在满足这种依附和工作联系关系——这一点至关重要——的基础和前提下，允许或事实上让它们组建和“派生”的其他国家机关保持其形制的独立性、系统性，使其具有充分的条件和资源履行相应国家权力机关通过宪法和相应法律赋予它们的职责与权力。从这个意义上来说，中国的国家政权结构当然不是一种分权结构，它们之间除了监督和负责的关系外，也绝没有制约与平衡的关系，我们说学术界包括检察理论界用分权与权力制衡的原则来审视和作为分析的框架之所以认为是对中国宪法和宪政理论与建制的误解，正是基于此种分析。与此同时，我们也应当承认，中国的政治体制并非典型的巴黎公社式的“议行合一”体制，因为国家权力机关主要的活动方式是“议”，包括立法之议和其他重大国政的议决，其本身并不具体负责执行和司法，而是放手由其组建和“派生”的其他国家机关负责执行和司法，国家和地方权力机关只是从高位加以监督而已。

按照西方关于权力分立的一种异化理论，不是从权力分立和相互制衡的关系原理来看待这类国家政体，主张用一种国家职能“分工和合作”的新视角来看待这种国家权力配置问题。这是一种从管理学的分工和合作的分析框架或范式。我们赞同用这种分析框架或范式来看待中国的国家权力的配置和国家机关的建制问题。具体说来，就是只要满足国家检察机关从整体上是由最高国家权力机关“派生”的，并对其负责这个前提条件，至于检察机关是否建成一种“上命下从”的一体化机关，或者如目前所做的那样，实行分级设置和管理方式，在宪理和政权组建原则上都不应而且实际上并不构成障碍。包括检察理论界在内的一些学者认为“上命下从”的一体化体制是行政机关的典型特征，检察机关一旦实现这种建制，就是无异于将检察机关的司法性质变成行政性质，从而使检察院成为行政机关了。现实学术界一些学者认为检察权具有行政属性因而是行政机关而非司法机关的，其基本根据就是这种“上命下从”的一体化特征，我们认为这种以“站队”的方式认定检察权的属性的析理方式并不可取，其理由是只看重形制而没有看到权能本质。更何况，在法理上从来都不曾有过只有行政机关才有“上命下从”的一体化特征的体认。

当前包括检察理论界许多学者主张建立和强化检察机关“上命下从”的一体化体制，不仅在价值上是可欲的，从而使检察权的行使得到最便利，也是最有效的机制保障，而且在国家的宪理和法理的民主集中制原则方面并无任何实质性障碍，即使现实宪法和宪政的阻滞也可以通过相应的解释、调整或修改而给予这种提议中的改制以顺畅和通达。

（四）中国法学界特别是检察理论界如欲对检察体制的“上命下从”一体化建制与管理模式有更深切的体认，并赞同或启动相关的分级建制和管理制度的改革，还需要强化对检察特点的研究。在法律的相关环节中，现在法理上普遍承认客观上存在立法、执法、司法、守法这些环节。检察权的行使或检察体制的建立，无论从其发生学的意义上，还是在后续的一系列发展进程中，都集中在除立法环节之外的环节上。这就意味着，一个国家的立法机关一旦制定完成一部法律，对立法权的行使及相关的立法技术等就大体上完成了。当然，从国家的全局和连续性上看，立法是一个接连不断的过程，当一部法律制定完成，自然就把自己的注意力和立法资源用于其他法律的制定，从而开启了另一部法律的制定进程。然而法律制定完成以后，自然就进入了实施和执行阶段，并进而可能进入司法阶段和无论何时都会进入守法阶段。就是在法律实施或执行之后的一系列环节分别或相衔接进行的过程，检察权及其制度就开始在其中担当角色，进入相应程序并发挥法律检察或如中国式的法律监督的机能与作用，以监督法律得到全国范围内不分地方、不分级别的一体正确遵守和执行。这也是列宁最初为苏俄和前苏联检察机关所确定的检察权行使的基本原则。这一原则应当说在世界范围内都是普遍承认，但不是说西方的承认也是源于列宁的提出和阐述，无论理论来源为何，保障法制得到正确、统一的实施，以及从法律实施的整体环节上都使正义得到伸张和人权得到保障，这是全世界的法学理论和检察机能与职权所承认的。中国的检察理论在这种共同承认的检察价值与功能的基础上，再加上承认和尊重列宁主义的检察思想指导，这种双重的理论来源和指导思想就愈加使中国的检察价值与功能在保障国家的法制得以统一而又正确的实施方面得到格外的强调和强化，从而彰显了中国检察制度的特色。

（五）同样重要的是，中华人民共和国建国史上有过“上命下从”一体化的实践，其中的经验值得我们格外珍视并应当进行深入的总结和研究。故就此作些简单的梳理。

“检察一体”又称“检察一体化”或“检察一体主义”等。它包含两方面的“一体”，一为“组织”上的“一体性”，即将检察机构不问分成多少层级结构，也不问其数目有多庞大和种类有多繁多，都将其组成一个统一的整体，在对外与其他国家机构的相互关系中，只以一个名分出现，也只以一个声音说话。二为“活动”的“一体性”，即无论是由哪一级的检察机构，也无论是由哪一位检察官作出的检察活动，都视为检察机关作出的决定，共同为有关的活动或决定负责。检察一体化主要是通过以下机制建立和实现的：“上命下从”，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，还有职务收取权和职务转移权，下级检察官则有相应的服从义务和报告义务。检察一体化体制主要是在西方国家实行。在中华人民共和国的检察史上，曾短暂地实行过检察一体制，但不典型，主要体现在检察权的独立行使和各级检察院的首长的任免制度以及领导体制等方面。

1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，是中华人民共和国决定建立人民检察署机构以后的第一部正式组织法。该《组织条例》第2条规定：“……全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”第5条规定：“最高人民检察署检察长主持全署事宜。副检察长协助检察长执行职务。”第7条规定：“最高人民检察署委员会议，以检察长、副检察长、秘书长与委员组成之，以检察长为主席。如检察委员会意见不一致时，取决于检察长。”1951年9月3日通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权，……”第5条、第6条均沿用了上述《试行组织条例》第5条、第6条的规定。1951年通过的《最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》又将垂直领导改为双重领导体制，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又是同级人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导。对于这种改变，时任中央人民政府最高人民检察署副检察长的李六如曾在上述两部《组织条例》和《组织通则》的说明中作出了如下的阐述：“在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导的原则的，但因试行一年多的经验，有些窒碍难行之处。故修正案改为双重领导，并在《各级地方人民检察署组织通则》中规定：各级地方人民检察署受上级检察署的领导，同时又为各级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导。之所以作如此的修改，因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会，经济发展既不平衡，各地情况悬殊不一，地域辽阔，交通不便，而各级人民检察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的政策方针下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。同时我们人民民主政权的发展过程，是由地方而中央。关于当地的一些具体问题，地方政权领导强、经验多，易于了解本地情况；各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和协助。故此时将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。”②李六如：《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈各级地方人民检察署组织通则〉的说明》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第397页。

从我们研究的立场上看，上述的说明主要体现了中国执政党和国家在革命和建设上一贯秉持的实事求是、具体问题具体分析、原则性和灵活性相结合等思维方式和思想作风，这本身既是一种治国经世的科学精神的体现，又彰显了灵活地运用科学原理的政治和法律智慧与艺术。但如果我们在学术上也采取这种实事求是的科学态度来审视检察领导问题，站在今天的立场上，我们既可以对既往的经历和经验作出客观的反思，又可能从检察权和检察机关的科学品性作出展望性地预设和改变。

首先，作出检察领导体制改变是基于当时的社会基础和条件的现实考虑，因为原来的半殖民地半封建社会百废待建，千事待兴，对于经济发展的落后和交通不便的状况是不可能在一朝一夕就能改变得了的，需假以时日这是自然的。然而，从今天的立场上看，经过60多年的社会主义建设和发展，中国原来半殖民地半封建的社会基础早有了根本性的改观，除了原来社会的某些遗存或影响尚存之外，很难想象如今发达的新兴大国的地位和形象有何必要再与一穷二白的“东亚病夫”的社会景象相提并论。以社会基础和条件在今日之巨变，将会引起我们关于包括检察领导体制也需要适应时代的变化而加以改变的联想和新的思路的启迪。

其次，当时的地方各级人民检察署多不健全或尚未建立的状况也发生了根本性的改变，检察体制自改革开放重建以来，早已建成一个各级设立完全、机构健全，检察官、警人数达二三十万之众的庞大的司法机构系统。如何领导和管理这个庞大的组织系统应当再次引起关注和思考。即使单纯从科学管理的立场上考察，实行对其集中统一的领导更能实现其制度价值的预期以发挥制度的功能和作用。

再次，关于只能在中央统一的政策方针下，授权于地方各级人民政府，发挥其机动性和积极性的考量，现在依然适用，而且还是现行宪法所确认下的中央与地方相互关系的基本指导原则。但也应当看到其中的变化，即现在已经不是仅仅全凭中央的政策方针的指导而开展包括检察事务的各项工作了。国家已经建成了庞大的法律体系，目前正在实行依法治国，也在实现由执政党的政策方针之治转向法治同时结合政策方针之治的战略转变。发挥地方的机动性和积极性的内在价值固然存在，但早已经不是中央的政令不能畅达地方的状况了。在组织系统完整建立、通讯又是如此发达的今天，对检察组织实行一体化的集中领导和管理已经不再存在任何“窒碍难行之处”了。

最后，关于地方政府领导强、经验多，易于了解本地情况，故能对新设立、干部弱、经验少的检察机关予以就近指导的历史状况，现在不仅在事实上需要重新审视，而且由此而产生并长期形成的司法权行使的诸多“窒碍”的痼疾，最值得反思和改变。固然，人们一般不会否认地方政府的上述优势，但地方各级检察机关经过30多年的建立和健全过程，其检察官、警无论在资质上，经验上早已不能与往昔同日而语了。现在的问题是，囿于30多年的双重领导和分级管理体制，特别是地方政府在人事、财政方面的体制，事实上反而造成了检察机关建设和检察权行使方面的一些弊端，而且还累积成为痼疾，这就是包括检察理论界在内的法学术界早已注意到并力倡改变的检察体制的“地方化”倾向与问题。原先的“就近予以指导和协助”的“便宜主义”预期，如今在相当严重的程度上形成了对地方各级检察机关及其权力行使的不适当的介入甚至干扰。其中包括让检察机关在内的司法机关承担非职业性的地方中心任务，如招商引资等等。笔者还在地方检察机关建设和检察权行使的实地调查中发现，有些地方的检察官、警反映最强烈的问题之一，就是抽调部分检察官、警，有时甚至全部调动去平息一些群体性的突发事件，无形中将包括检察机关在内的司法机关作为“维稳”的便利而又实用的工具，在有的边远地区，检察机关竟每年用去大约三分之一的业务工作时间去参与地方“维稳”的各项活动，对正常的业务工作造成了严重的影响。这还只是人力和时间方面的付出，更有些地方政府或其个人对检察案件的干扰，造成该捕不捕、该诉不诉、该监督不监督等司法不公现象，早已成为社会公众和国家政治层面普遍关注和着力加以解决的社会和法律问题。由此可见，原来设立双重领导体制的价值预期尽管在当时有其合理性和必然性，从而显现出特定的优势，但随着社会的发展和变化，原先的优势却变成了现在的劣势。但无论是业内和业外人士，对此除了关切并呼吁加以改变之外，似乎没有什么良策或者有识之士虽有良策，出于各种考虑也不愿提出。我们认为，适时改变过往行之已久的检察机关的“双重领导”体制，实行“上命下从”的一体化建制，改由最高人民检察院，以最高人民检察院检察长个人的名义实行垂直领导，或许是一个从根本上改变现状之良策。

三、关于实现检察“上命下从”一体化与垂直领导的设想和路线图

鉴于这一改革的重要性、复杂性以及长期性，本文只作出一些初步的设想，画出一幅朝着这方面改革的路线图，而无需现在就作出详尽的规划。原因之一是这只是检察理论界一部分学者，而在法学术界特别是宪法学术界目前恐怕只有笔者本人有此设想、提议和规划，至少在目前还不能，即使在可预期的未来也未必就可以成为推动这方面改革的理论力量；二是这是一个庞大而又复杂的检察改革工程，牵一发而动全身，甚至在没有法院系统联合或同时启动改革的情况下，很难甚至不可能单枪匹马地全面推进；三是这种改革涉及到执政党领导方式和国家宪法和宪政等方面的政治改变的全局，没有执政党和国家政治领导力量的深刻体认与推动，是不可能进行这样的改革的，而领导国家的政治势力要实现宪法文化和宪政体制的自觉、政治改革意愿的增强和实际政治改革进程的启动与增速，国家权力机关对监督国家检察权行使必要性和重要性的进一步体认与实务上的大力推进等等，都需要假以时日，甚至可以从一定的意义上说，这样的改革首先要经历一段相当长时期的上述意识、观念和思想的启蒙阶段。相反，正是出于对国家检察体制的热切关注和对其光辉前景充满期待，笔者才作出如下的粗疏设想。具体说来就是：

（一）要实现这方面的改革，首先需要做好基础理论的支撑。鉴于目前中国学术界包括检察理论学术界除少数有力度的研究者③孙谦教授在其主编的《中国特色社会主义检察制度》一书中，在第五章第五节对“检察一体原则”作出了较为详尽的综述和分析，详见孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第270～282页。之外，从总体上尚未将此类话题作为重大的理论课题进行深入地研究，致使这方面的整体理论显得十分薄弱，正如孙谦教授引用西方学者不无感慨地指出：“到了20世纪中叶，问题依然存在。20世纪60年代，德意志法律界再度为此问题重燃战火。德国学者洛克辛强调，创设检察官制度开始于法治国与自由主义的构想。如果此初衷连在法律人的意识中也再三被湮灭，那么其中一个关键原因，便是暧昧模糊的‘上命下从’（引号为笔者所加）问题！奥地利检察长巴林（pallin）认为，对我们法律人来说，一个问题经历100多年争论，竟然还找不出一个令人普遍满意的答案，这实在不是什么光荣的事情！”④引自孙谦：《检察：理念、制度与改革》，法律出版社2004年版，第227页。不是长他人的志气，灭自己的威风，连有着几百年近、现代法律发展史和100多年检察理论和制度史的西方法律学术界尚且如此，对于我们这个法治进程颇为晚进的国家来说，就必然和事实上也确实是相当缺乏这方面的理论建树的。为此，我们提议，有关国家学术研究的组织者和实施者，应当立即着手进行这方面的理论研究规划，并投入较大的资源力量支持这方面的专题理论研究。

（二）我们赞同孙谦教授关于检察改革应统一、自上而下推进式的路径选择。⑤同注④，第131～137页。这是中国领导国家的政治力量的领导方式、国家的单一制政体、宪法和宪政的深层次政治结构等因素决定的必然选择，但不应当认为这是一种无奈的、消极的选择。其实这种自上而下统一的推动式改革有其巨大的优越性，既然执政党和国家是一个巨大的改革资源，更没有任何理由不加以充分地利用。建议由执政党组建的司法改革领导小组和学术界倡议在国家体制内建立的“司法改革委员会”，立即着手作出规划并进行统一布署。规划和布署应着眼于能够和适宜操作，而不是只指出方向、提出要求，缺乏实际操作的不确定性。

（三）着手进行试验式的改革，即选择一省（区）、一市或其他一定规模的地域进行“上命下从”一体化改革试验，诚如在改革开放初期建立的经济特区进行改革尝试一样，也可以考虑建立一定规格的“检察特区”，在其内实行“上命下从”的一体化改革，待积累一定的经验之后再在其他地区乃至全国逐步推行。

（四）在坚持学术自由的前提下，由舆论和意识形态主导部门和具有学术优势地位的倡导者对这方面的改革予以宽容。这种宽容之所以必要，是因为这方面的研究并不是一个政治问题，而是一个科学问题；更不能轻言这方面的研究者就一定具有某种意识形态或某种政治倾向之人，而是将其看作平等的研究力量中的一个必要部分。在过往以及当前的学术理论界，动辄就以某种先定的“错误”为标杆进行划界、排队的做法是很不可取的；有文件的和无形的禁令更应当废止。要真正树立科学的研究态度，慢慢体验“真理往往发端于异端”的科学胸怀。在宪法和宪政领域，不要动不动就用“违宪”说事，避免对宪法和宪政领域的研究造成人为的障碍和丧失平等学术交流的优长。个人主张，凡遇到宪法和宪政的障碍时，不妨运用由西方学者发端，笔者加以延伸演绎并倡导力行的“反宪法规则决定的法律效力”⑥参见陈云生：《反宪法规则决定的法律效力问题之由来：理论与实践》，载《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期。理论作为分析范式和框架，这种分析范式和框架之所以是可取的，首先就在于它将宪法和宪政的研究中祛某种意识形态和政治化，而变成一种科学的探讨对象，从而大大缓解了在过往和现实宪法和宪政科学研究领域中的人为造成的张力和不和谐现象。

（五）进行地方检察院与地方政权脱钩建制的试验，可行的做法莫过于设立“区域检察”，可以横跨数量不等的省级、市级、区级、县级地方行政区划建制，还可以考虑设立“巡回检察院”这种检察改革的最大优点是祛地方化，突显检察机关的职业地位和优势，但这种检察改革困难也最大，除了现实宪法和宪政体制方面规范的障碍之外，更在于必须与法院体系的改革相配套进行，还要有其他政治、法律机制方面的改革相配合，否则绝难实行。不过，总的说来，就单纯从建制的方面来说，并非一定有不能克服的困难。一者在西方国家早有此建制的先例可援；二是在中华人民共和国的建国史上，曾在较长的一段时期实行过“大区”建制，积累了许多这方面的宝贵经验；三是现实执政党和国家领导的军事力量仍在实行“大军区”建制。所有这些都可证明，单纯从建制技术上来说，完全是可行的和可能的，关键还在于观念上是否有这种必要性和重要性的体认，以及是否具有这种检察改革强烈的价值诉求。

在法律学术界，长期以来就有学者探讨和倡议法院体制进行这方面的改革。提议设立不同规格的“区间法院”和“巡回法院”，看似有些异想天开，其实不然，在中国古代就曾有过“八府巡案”的审判和上诉法律制度之设，在如今如此开放，并在国家大力实行依法治国、建设社会主义法治国家的当代，究竟有什么重大的理由和宪法、宪政障碍使这种司法改革的设想和倡导根本不能实行？我们认为没有。既然在法律学术界包括检察理论界有学者强烈主张改变目前严重存在的地方化和行政化的痼疾，而这种检察改革又不失为一副医治这种痼疾的良药，为何就不尝试通过先行局部和小范围的试验之后再予以推行呢？

总之，这种包括检察体制在内的司法体制的改革困难是显见的，但改革的价值预期也是最诱人的，相信包括检察理论界在内的法学界和政治、法律实务界会对此项改革充满期待。至于笔者本人不仅充满期待，更是满怀信心，坚信在中国宪法、宪政和法治未来发展进程中，一定会实现这种或相类似形制的司法制度，包括检察制度。

*此文系作者承担的最高人民检察院检察理论研究所2009年重大课题“中国特色社会主义检察制度的完善”（课题号：GJ200 9A01）的结项报告中的一部分，此结项报告已通过最高人民检察院检察理论研究所的审核通过，现已安排出版。

**作者简介：陈云生，中国社会科学院研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。