论法治思维在维稳中的意义、向度及形成*

王祯军

论法治思维在维稳中的意义、向度及形成*

王祯军**

法治思维是人基于“法律至上”的法治理念，以法律规范和法律精神为标准，以符合法律逻辑的方式对所要处理和解决的问题进行分析、判断并形成结论的主观认识过程。运用法治思维是依法维稳的必然要求，是提高领导干部维稳能力的必备条件，是确保社会长治久安的必要前提。思维向度影响思维活动的方向及其总体状态。在维稳工作中运用法治思维，领导干部就要坚持具有保障利益表达渠道畅通，保障信息公开，保障公民权益和确保侵权要赔偿、失职要追究的思维向度。社会的法治环境与个人对法治的学习和实践是法治思维形成的重要因素。

法治思维 维稳 突发事件 权力

社会稳定是人类社会发展的价值追求，也是人类不断进步的基本保障。特别对于正处于改革深水期和社会主义现代化建设关键期的我国现阶段，维护好社会稳定是未来实现小康社会奋斗目标的关键。然而，由经济转型、社会转轨导致的各种利益矛盾引发的群体性事件近些年在我国呈现上升趋势，①根据中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》，从1993年到2003年，全国每年发生群体性事件的数量从1万起增加到了7.4万起，参与人数也从73万人增加到376万人，呈现明显上升的趋势。2007年全国群体性事件更高达8万多起，2008年还爆发了一些震惊全国的群体性事件。即便2009年各地政府对维稳工作高度重视，群体性事件仍保持多发态势。对社会的稳定构成了严重威胁，也加重了各级政府维稳工作的压力。虽然各级政府普遍重视维稳工作，“并将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入‘越维稳越不稳’的恶性循环”。②清华课题组：《以利益表达制度化实现社会的长治久安》，载《领导者》总第33期（2010年4月）。可以说，维稳工作已经到了必须适时转变思维和工作方式的时候。在国务院2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》要求行政机关工作人员，特别是领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”的基础上，党的十八大报告进一步提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，③这是党代会报告第一次从“法治思维”和“法治方式”的深度对领导干部的能力提出的要求。凸显领导干部运用法治思维在当今政府维稳工作中的重要意义。

一、法治思维及特征

对于法治，古今中外的思想家有诸多论述，基本的观点认为法治强调“法律至上”，强调政府治理国家要高度重视运用法律的手段。对于思维，在法哲学领域有狭义和广义之分。狭义的思维概念是指人的理性活动，广义的思维概念是指一切认识活动和精神现象。④参见林喆：《法律思维学导论》，山东人民出版社2000年版，第49页。法治思维⑤有学者也称之为“法律思维”。前苏联法学家在将法律体系分为动态和静态两种分支体系时明确提出了“法律思维”的概念，他们将法律思维、法律创制和法的实现作为动态法律体系的三个不同组成部分，认为“法律思维”是指法律意识和法律文化的统一，是法律发展的一种影响因素。参见注④。同样是人的一种理性活动，是人在“法律至上”的法治理念的基础上，以法律规范和法律精神为标准，以符合法律逻辑的方式对所要处理和解决的问题进行分析、判断并形成结论的主观认识过程。运用法治思维是指一个人在采取一定的行为方式处理问题前，先经过法治思维的主观认识过程。

根据运用法治思维的主体，法治思维可以分为政府的法治思维和社会公众的法治思维。由于政府的行为本身体现了国家的公权力，根据“人民主权”和“法治”的基本原理，人民在赋予政府权力的同时，为防止政府滥用权力，又通过制定宪法和法律，确立“法治”为治国基本方式约束政府权力的行使。行政机关及其行政工作人员如果没有守法意识，不具备法治思维，不仅可能会侵害公民的权利，而且会使权力的行使丧失正当性而使政府失信于民，久而久之酿成信任危机。因此，“政府的守法比公众守法更重要”，⑥胡建淼：《法律思维与现代政府管理》，载《国家行政学院学报》2011年第3期。运用法治思维治国理政对于政府树立权威，赢得公众的信任，维护社会稳定具有重要的意义。十八大报告专门强调了作为政府工作代表的“领导干部”运用法治思维的能力。与社会公众着眼于“维护自身权益”不同，强调领导干部运用法治思维在于突出“政府权力行使的合法性”和“法无明文授权即为禁止”的法治原则，强调“凡事以是否合法作为思考与处理问题的出发点；体现规则优先、程序优先、公平正义、权利义务统一性”。⑦同注⑥。

法治思维与人治思维是一对对立的范畴，两者的重要区别在于思维向度的不同。“思维向度，即朝什么方向思维以及如何思维”。“思维向度是一种势，是人们思维过程中追求的指向即目标。它更多影响到思维活动的方向及其总体状态，包括思维路径、方法，及各思维要素在整体中地位作用的发挥等，因而它是制约思维方式全局的东西。”⑧任天佑：《当代军事转型中思维向度的调整》，载《学习时报》2013年2月25日第7版。人治思维是一种崇尚权力的思维。与法治思维以“法律至上”作为思维向度不同，人治思维是一种以“权大于法”为思想基础，完全不顾法律规范、法律精神和法律逻辑，或只将法律作为一种辅助参考，通过权力行使者的主观臆断、发号施令对需处理的问题进行思考、分析、判断并形成结论的主观认识过程。强调法治思维，就是要求领导干部要摆脱个人凌驾于法律之上的人治思维，切实做到依法行使公权力，通过法律程序解决矛盾纠纷，而非依赖行政权力去解决。⑨姜明安：《法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则》，载《人民论坛》2012年第5期。另外，由于观察、分析和解决社会问题包含着政治的、经济的等多种考量因素，观察、分析和解决社会问题也就相应地有政治的、经济的等多种思维方式。政治思维方式的重心在于利与弊的权衡，经济思维方式的重心在于成本和收益的比较。与政治思维和经济思维不同，法治思维是法治社会中政府在社会管理中应当首先需要运用的思维模式，它的重心在于合法与非法的预判，即把合法性当作思考问题的前提，⑩罗志坚、万高隆：《法治思维：贯彻落实依法治国基本方略的必备要素》，载《宁夏党校学报》2012年第7期。是运用其它思维模式解决问题的前提。要求领导干部具备运用法治思维的能力，就是强调政府处理社会冲突应以实现法治状态下的社会长治久安为目的，具备法治意识，秉承法治理念，恪守法律赋予的职责，遵循法律规则和程序，采取法律规定的方式化解矛盾，维护社会稳定，保护公民权利。

二、法治思维对于维稳的意义

（一）运用法治思维是依法维稳的必然要求

法治对于人类社会发展的意义，如学者所言，“世界各国的历史以及中国的经验已一再证明，一个国家发展经济的手段和方法可能有多种，但治理好结构复杂的现代社会的方法却只有一个，那就是实行法治，建设法治国家。这是因为，法治所依赖的各项合理制度会使权力受到真实的制约与监督，换来国家的平稳发展，不折腾的执政结果；法治所内涵的民主、文明、平等、自由、人权等理念，能够让社会中所有群体的合理利益以及每一个个体的权利受到严格的保护”。⑪袁曙宏：《全面推进依法治国》，载中国共产党新闻网，http://theory.people.com.cn/n/2012/1122/c49153-19661708.html, 2013年3月8日访问。维稳工作涵盖日常社会纠纷化解和群体性事件处置等诸多环节。对于日常社会纠纷化解而言，法治的任务虽然不是消灭、也无法消灭社会纠纷，但却能为社会纠纷的解决提供公正有效的解决机制，最大限度地减少社会纠纷，特别是降低社会纠纷演变为威胁社会稳定的突发事件的可能性。对于群体性事件处置而言，根据应急法治的原理，在社会处于非常状态下，为确保迅速消除紧急事件对社会造成的不良影响，政府被赋予其在正常状态下不享有的权力——紧急权。由于紧急权的权限较一般权力要大，在行使上具有较大的自由裁量性，如果没有法律的约束，紧急权滥用很可能演变为公众权利肆意受到侵害的社会危机。因此，政府行使紧急权依然不能放弃遵循法治原则。如联合国经社理事会《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的各项限制条款和可克减条款的锡拉库扎原则》所规定，“在社会紧急状态中，仍应实行法治”。⑫Economic and Social Council，Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights.U.N.Doc.E/CN.4/1985/4,Annex（1985）.2004年党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出的三大执政原则，其中之一就是依法执政。党的十八大报告进一步提出了实现“国家各项工作法治化”的目标。因此，维稳工作应当依法进行。由于采取什么样的行为方式取决于一个人运用什么样的思维模式。要保证政府的维稳工作依法进行，必然要确保政府的工作人员特别是领导干部首先会运用法治思维处理问题。

（二）运用法治思维是提高领导干部维稳能力的必备条件

突发事件的特点决定了政府是突发事件应对的主导力量。为提高政府应对突发事件的能力，一些国家的政府对公务员的应急能力提出了要求。例如，美国国土安全部2011年制定了《国家准备目标》（National Preparedness Goal），规定了公务员在突发事件应对的各个环节应具备的核心能力（Core Capabilities）。在我国，国家人事部2003年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》提出了公务员应具有应对突发事件的能力，维稳能力是其中的一项重要内容。从我国近几年的维稳工作实践来看，领导干部的思维向度不同，引导思维的方向及路径就会不同，采取的维稳措施和结果以及由此体现的维稳能力当然也就不一样。例如，面对社会矛盾，一些领导干部往往表现出一种“不惜一切代价将事摆平”的思维向度。继而在作决策前，倾向于运用诸如“人民内部矛盾用人民币解决”或“采取高压迅速平息”的非法治方式，随之采取的是与法治倡导的平等原则相违背的“花钱买平安”或与比例原则相抵触的“调用警力镇压”的处置措施，其结果要么是“助长民众当中存在的‘不闹不解决’的预期，严重增加了化解社会矛盾的成本”，“非但不能真正促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的溃败”；⑬同注②。要么是使民众的怨气受到压制，党群、政群、干群、警民关系进一步激化，虽表面上获得了冲突的暂时“平息”，实际上却使社会蕴藏着更大的危机。由此可见，思维模式已经成为制约领导干部维稳能力的重要因素。领导干部不愿或不会运用法治思维，势必就会用非法治的方式处理社会矛盾，结果很有可能会使维稳工作偏离法治的轨道而陷入“越维越不稳”的怪圈。而法治思维是一个人基于对法律的尊重和信任，依据法律精神、原则和规则全面了解、总结和分析现实问题，并尽快根据法律规定从多种方案中确定合法有效的方案去操作或处理，达到解决问题目的的过程，本身就是人的一种解决问题能力的体现。所以，要提高应对突发事件能力中所要求的“正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系”、“科学分析”、“准确判断，果断行动”和“有序应对”⑭参见国家人事部2003年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》。能力，首先就是要提高领导干部主观法治思维能力。

（三）运用法治思维是确保社会长治久安的必要前提

确保社会的长治久安是政府的重要责任。实践中，一些领导干部头脑中根深蒂固的“压制正当利益表达”的错误思维向度是导致他们不能运用法治思维解决问题，反而使维稳成为制造不稳定因素的思想根源。法治思维的核心要求是政府的行为具有“合法性”，包括形式合法和实质合法。其中，实质合法不仅要求政府要严格按照现行法律的规定履行保护公民权利的义务，表现为：政府应尊重公众的知情权、表达自由，以及申诉、控告和检举的权利，并且越是要强调社会稳定，越要容忍民众的利益表达，而且在遇到需要化解矛盾而现行法律没有明文规定的情况下，要遵循“以人为本”的法治原则和理念，为民众建立利益表达和协调机制，维护民众的正当利益。如果领导干部在维稳工作中善于运用法治思维，他们就必然会主动、自觉地运用法治方式解决社会纠纷，化解社会矛盾。另一方面，“法治思维和法治方式与一个国家、地区的法治实践具有互动作用”⑮同注⑨。。领导干部主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段化解社会矛盾，维护社会稳定，自然会促进一个地区依法维稳工作的实践，有利于维稳工作在法治的轨道上运行；反过来，一个地区的依法维稳实践又会给予这个地区的领导干部更主动、自觉朝法律指明的方向思维以及按照法治的要求思维的动力。一个地区的维稳工作一旦实现了“法治思维向度——法治思维——法治方式——法治秩序——法治思维向度——法治思维”的良性互动，即可认为维稳工作步入了法治运作和科学发展的正轨，自然有助于该地区的长治久安。

三、维稳中的法治思维向度

如前所述，思维向度是人们思维过程中追求的指向及目标，影响着思维活动的方向及其总体状态，包括思维路径、方法，及各思维要素在整体中地位作用的发挥等，是制约思维方式全局的东西。因此，领导干部运用法治思维处理维稳问题的前提是能够根据维稳工作的特点，坚持相应的法治思维向度。

（一）保障利益表达渠道畅通

美国著名社会学家科塞（LewisCoser)在《社会冲突的功能》一书中认为，社会冲突可以起到一种安全阀的作用。也就是说，社会冲突可以释放影响社会的不稳定因素，保证社会获得长期的稳定。当然，既要发挥社会冲突的良性功能，又要避免其演变为导致社会秩序崩溃的根源，关键还是要保证公众的利益诉求有合法表达的渠道，社会矛盾能在法律制度的框架内得到化解。为此，《突发事件应对法》对维稳工作一方面确立了“预防为主、防治结合”的原则要求，一方面规定基层政府应“及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷”⑯参见《中华人民共和国突发事件应对法》第5条和第11条。。在日常化解社会矛盾的工作中，领导干部应依法对预防工作进行布局和安排，确定维稳工作从“源头”抓起的工作目标，加强对“社情民意”的了解，将是否有利于疏通民意表达和解决矛盾作为分析问题和采取措施的衡量标准。

（二）保障信息公开

信息在维稳工作中的作用和影响至关重要。在一些损害公众利益的事件发生后，公众往往迫切希望知道事件的原因和真相以及政府的应对情况。领导干部持一种什么样的思维向度直接制约着他们的思维目标、路径及解决问题方法，进而影响思维方式以及采取什么样的措施回应公众对信息的需求。实践证明，领导干部将“民可使由之，不可使知之”作为分析问题的出发点，就必然会采取迟报、谎报、瞒报、漏报的非法治方式对待公众的知情权。这种情况下，一旦公众视听被谣言所扰乱，群体性事件的发生就在所难免。例如，湖北“石首事件”就是一起因为地方政府置信息公开的法律原则于不顾，坚持“捂盖子”的思维向度，从而在人治思维的指示下在一起非正常死亡案件发生后的很长时间内未能回应公众的质疑，最终演变成对社会影响巨大的群体性事件。这说明：有些突发事件之所以最终演变成危机，使政府陷于被动，不是问题本身有多麻烦或易成为不稳定因素，而在于一些领导干部一开始考虑问题的思维向度就不正确。因此，在维稳工作中，领导干部作分析、判断和决策应坚持信息公开和信息真实的思维向度，尊重公民的知情权。

（三）保护公众权益

法治的核心功能就是保护公民的权利。在处置群体性事件时，从实际出发，不要盲目扩大危险事态、任意采取强制措施侵犯公民权利应是领导干部需要具有的思维向度。为此，领导干部在作出应急处置措施之前，一方面要考虑该措施是否是针对事件的“性质、特点和危害程度”，依照《突发事件应对法》和“有关法律、法规、规章的规定”⑰参见《中华人民共和国突发事件应对法》第48条。采取的；另一方面，在事态紧急而相关法律没有明确规定的情况下，要确保处置措施对公民权利造成最小的损害。也就是说，首先要遵循必要性原则，确保采取的应急处置措施有助于迅速恢复秩序；其次要遵循适当性原则，即在符合适当性原则的前提下，从所有能够达到目的的方式中选择对公民权益损害最少的方法；⑱如《中华人民共和国突发事件应对法》第11条规定的，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。最后要遵循均衡性原则，即在保证应急处置措施是恢复秩序所必需的前提下，确保措施所造成的损害不得与想要达到目的所获得的利益显失均衡。

（四）侵权要赔偿，失职要追究

每一起群体性事件的发生，都是一次各种利益矛盾的集体爆发。在事件平息后，客观公正地分析事件原因，总结经验，吸取教训，对于彻底化解矛盾、从根本上解决问题、避免重蹈覆辙至关重要。从实践来看，一些领导干部仍然坚持“官本位”、“刁民作乱”的思维向度，故而在人治思维指示下，在群体性事件平息后，习惯于使用“不明真相的群众”、“极少数不法之徒唆使”等简单化语言来应付上级机关和公众的质疑，因而不能客观调查分析事件发生的原因，不仅使事件所暴露出的核心矛盾不能得到根本解决，而且极易发酵旧矛盾，滋生新矛盾，导致公众对政府的公信力产生质疑，为冲突的再次爆发埋下隐患。因此，对事件善后工作的安排要符合“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”⑲参见习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表的讲话》，载中国共产党新闻网，http://cpc.people. com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html,2012年12月5日访问。的法治要求。对于权益受侵害的公民，应及时给予赔偿或补偿；对于事件暴露出的制度缺失或不完善，要及时建立或完善相关制度；对于失职、渎职或负“主要领导责任”、“重要领导责任”的领导干部，要严格加以问责。

四、形成法治思维的主要因素

恩格斯关于“近代哲学上最重大的根本问题，乃是思维对存在的关系问题”的论断⑳恩格斯：《费尔巴哈与德国古典哲学的终结》，人民出版社1955年版，第18页。对于探究法治思维的形成具有启示意义。唯物主义主张在思维与存在的关系上，应坚持物质第一性，思维第二性的原则，即思维是由物质、自然界、社会存在所派生，是对自然界、社会现象的本质属性的反映。马克思也指出，“人的思维达到客观的真理，这个问题并不是理论的问题，而是实践的问题”㉑同注⑳，第72页。。由此可见，社会的法治环境与个人对法治的学习和实践是法治思维形成的两个重要因素。

（一）法治环境建设

“人类思维最本质的第一个基础正是自然由于人类而起的变更”㉒恩格斯：《自然辩证法》，三联书店1950年版，第260页。，因此，加强法治环境建设是法治思维形成的基础性工作。换句话说，法治思维的形成，绝非仅仅是个人自身的法治修养问题，一个国家的执政党和政府对法治建设的重视与实践也起着关键性的作用。在我国，从“依法治国、建设社会主义法治国家”的命题于1996年正式提出时起，法治建设先后经历了党的十五大报告（1997年）明确提出“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，1999年“依法治国”入宪、党的十六大报告（2002年）提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，党的十七大报告（2007年）提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”、2010年社会主义法律体系基本建立，到2012年党的十八大报告进一步提出“法治是治国理政的基本方式”，要“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标，这一发展历程充分表明党和政府高度重视法治建设，法治应当成为各级政府必须恪守的宪法原则和执政的基本方式。然而，不得不承认，我国在法治建设方面面临的问题仍然很多，其中，一些领导干部规则意识的缺乏是一个最严重的问题。造成这种状况的原因虽十分复杂，但在党和政府高度重视和支持法治建设的现阶段，法律仍缺乏其应有的权威是一个重要原因。这在很大程度上滋生和助长了一些领导干部违法办事、以言代法、以权压法、徇私枉法的作风，也影响和动摇了一些领导干部依法办事的决心和信心。在法律没有树立起应有权威的社会中，领导干部在日常工作中必然更习惯于运用行政思维、经济思维、政治思维解决问题，就必然会不顾及或忽略工作方式和方法的合法性。而一旦遇到处理复杂社会矛盾等涉及社会稳定的问题时，便会不自觉地在非法治思维的指示下用非法治的方式解决问题，作出激化社会矛盾，侵害公民权利，破坏社会稳定，有损党和政府形象的事情。因此，应当从法治思维、法治环境和法律权威三者的辩证关系入手，顺应法治思维形成的规律，将树立法律权威作为我国当前法治建设的重点工作。由于宪法是国家的根本法，是国家所有法律的正当性来源，树立法律的权威，必须首先树立宪法的权威。㉓莫纪宏教授认为，胡锦涛同志在2004年9月15日发表的《纪念全国人民代表大会成立50周年的讲话》中强调的“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪治政”给“法治思维和法治方式”的核心内涵作了非常明确的解释，即“法治思维和法治方式”的内涵就是“依宪治国”。参见莫纪宏：《法治与小康社会》，载《中国法学》2013年第1期。宪法的生命和权威在于实施，㉔同注⑲。维护宪法权威，就必须要确保宪法能够有效地实施，这是法治建设的规律性要求，也是法治建设的根本性问题。只有宪法的权威得到维护，法律的权威才能真正树立起来。这一点，一些国家的法治建设实践已经给予了我们很好的启示。㉕例如，韩国在80年代后期权威统治的终结和向民主政治的转型之前，宪法历经9次修改，一直在探索适合本国实际的宪法实施制度。1988年8月，宪法法院根据《韩国宪法法院法》重新设立。但设立之初，韩国内外的学术界及民众均不看好其护宪的作用，认为在经历长期军事独裁和具有专制及权威主义传统的韩国，宪法法院的地位和影响无法和发达的国家相比。然而，1989年1 月25日韩国宪法法院作出判决，认定《诉讼促进特例法》第6条第1款规定的以国家为对象的财产权的请求不得宣告财产保全的部分违反宪法而无效。这是韩国宪法法院成立后的第一个案件，同时也是第一起宣布违宪的案件，表现出了宪法法院维护宪法权威的意志，一定程度上改变了长期以来立法与执法过程中的国家主义概念，给社会生活领域注入了平等的理念，促使人们摈弃国家权威主义的思维方式而更加倚重法律的权威。参见莫纪宏主编：《违宪审查的理论与实践》，法律出版社2006年版，第311页。因此，我们要不断完善现有的宪法解释和监督机制，使现有的违宪审查机制在处理涉及宪法权威的问题上真正发挥作用；尽快建立起适合我国国情的宪法实施制度，使宪法的权威得到根本的维护。只有这样，行政机关严格执法和司法机关公正司法的根本改善才能获得根本性的制度保障，法律才能树立起应有的权威，法治精神深入人心，并在潜移默化中熏陶影响领导干部的思维模式和行为方式，增强他们运用法治思维的信心，才能使他们坚定地并习惯于用法治思维和法治方式消弭社会冲突，化解社会矛盾，维护社会稳定。

（二）对法治的学习和实践

人的思维的正常运行需要来自外部和内部的物的刺激、感受该刺激的器官及其机制以及二者的协调，㉖同注④，第52页。而法治思维具有从法律适用过程中基于法治的要求而自觉或不自觉形成的特点。㉗同注⑥。这些都说明法治思维的形成和运用除了外界法治环境的改善外，也需要人的不断实践以习惯于运用法治思维。因为“没有认识客体的作用及它迫使认识主体发生变化，主体既不可能形成思维模式，也不可能改变原有模式所产生的本能、习惯和传统”㉘同注④，第52页。。应当说，实践在法治思维的形成发展

中起着重要的作用，而实践的前提是个人对法治知识的掌握。正所谓，“一个对法治内涵和要素不甚了了的政府官员，不可能有什么法治思维”㉙《政府官员应具备法治思维——访北京大学法学院教授姜明安》，载《政府法制》2012年。。对法治知识的学习，既要学习现行法律的规定，也要学习法律的基本理论和法律条文背后蕴含的法治思想。另外，“认识的真正任务在于经过感觉而达于思维”。㉚毛泽东：《实践论》，载中华网，http://club.china.com/data/thread/1011/2711/83/26/4_1.html，2013年3月20日访问。在掌握一定法治知识的基础上，从“感觉达于思维”的过程就是不断实践法治知识的过程。由于思维是事物的本质属性在人脑中的愈来愈接近的反映过程，因此人在实践中对事物本质属性的反映，永远是一种愈来愈接近的过程，从来不会是一次完成并且就“万事大吉”的。㉛王文新：《思维的形成发展规律》，载《西北师大学报》（社会科学版）1957年第1期。运用法治思维就是从法治的视角对社会现象进行综合分析，直至掌握事物的本质，采取符合法治的方式，从根本上解决问题。然而，在维稳工作中，领导干部所面临的问题不仅比日常工作错综复杂，而且较处理其它突发事件难度要大，没有依据法治知识透过问题表面抓住问题实质的实践和训练，即使一个法学家也很难确保在面对诸如群体性事件这种极端威胁社会稳定的问题时能够运用法治思维来分析问题。因此，一方面，领导干部在日常工作中应当严格依法办事，学会并善于用法治知识分析问题，特别是能够将错综复杂的社会关系依法准确定性，对政府和其他社会主体的权利义务有正确的认识，做到依法履行义务，按程序行使权利，用法治的方式解决问题。㉜例如，领导干部如果没有对法律知识有较好的掌握，就不会知道在因劳资纠纷引发的群体性事件的处理上，劳资关系属于民事关系，应适用民事法律解决，涉及到行政管理的关系，才适用行政法律解决。这种情况下，政府就可能越俎代庖，大包大揽，加剧一些民众无视法律途径，“凡事都找政府解决，政府不解决就闹腾”，增加社会的不稳定因素。另一方面，考虑到对群体性事件的应对相对于其它突发事件难度更大，更加考验领导干部处理问题的综合能力，有针对性地对领导干部进行应急能力的模拟训练就显得十分必要。目前，各级政府都十分注重对公务员应急管理能力的培训，但总体来看，目前对群体性事件应对的训练实效性还不强，一个重要原因在于国内尚缺乏应对这类事件的能力标准、目标设置和能力实现途径的设计。例如，美国国土安全部制定的《国家准备目标》，实现了对公务员应急管理培训的有的放矢，极大地增强了训练的实效性。因此，我们可以借鉴美国在这方面的经验，抓住将“法治作为考核干部的指标”这一契机，㉝参见习近平：《在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习上的讲话》，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2013-02/24/content_2338937.htm,2013年3月8日访问。将运用法治思维的能力有效分解或量化为具体的子能力，设置好各种子能力的能力目标，并设计好科学的评估方法。按照能力标准，结合典型案例，通过教育培训不断引导、激励、锻炼领导干部主动、自觉和善于运用法治思维处理各种复杂问题的能力。

*本文系中国国际人才交流基金会海外高层次人才交流基金——社会管理专项项目“地方政府应急管理体系建设研究”的部分研究成果。

**作者简介：王祯军，国家行政学院博士后流动站工作人员，大连行政学院副教授，法学博士。