加强城乡一体化区域林地保护和利用

梁艳芬

（广西南宁林业勘测设计院，广西 南宁 530001）

森林是陆地生态系统的主体，而林地是森林资源的重要组成部分，是森林资源管理的核心。林地作为特殊的土地类型，是林业生产建设最基本的生产要素之一。林地保护和利用是森林资源管理的重要内容之一。随着我国经济快速发展，城市及周边地区都发生翻天覆地的变化，城乡一体化是我国走向全面现代化的不可逾越的过程。城乡一体化是废除原有的城乡二元体制、促进经济社会和谐发展的一次重大而深刻的社会变革。城乡一体化是一个多要素、多层次的复杂系统，它涉及社会经济、生态环境、文化生活以及土地利用等方面［1］，其中林地的保护和利用就是其中的一个重要要素。现今部分地区仍存在侵占林地、改变林地用途、开山毁林等破坏林地的问题，严重影响森林资源的正常管理和健康发展。因此，在城市和周边地区城市化发展的背景下，如何加强城乡一体化区域林地保护的管理，合理制定林地保护规划和切实实施林地用途管制制度等问题关系到城市和农村林区的改革、发展与稳定，解决这些问题对实现我国林地快速、协调、可持续发展有着重大意义。本文就如何在城乡一体化发展形势下，正确认识和处理林地保护和利用的关系进行研究与探讨。

1 城乡一体化林地保护和利用的重要性

1.1 城乡一体化对林地的需求增加

土地是一切社会进步发展的载体，是人类赖以生存和发展的物质基础。我国虽幅员广阔，但人均占有量少。土地类型多样复杂，且耕地及林地比重较小，难以利用的土地比重较大，用地供需矛盾突出，这是制约城乡一体化的关键因素。随着经济发展，城镇化步伐日趋加快，居住环境的基础设施建设、现代农业与工业结合产生的新型工业以及商业性的自然资源开发建设等等方面，对土地资源的需求都呈现持续增长的势头，且需求范围在不断扩大，需求面积持续增加；再加上，国家政府出于粮食安全考虑，加大了对耕地保护力度，因此很多用地项目大规模向林地转移。林地成为满足城乡一体化发展需求的重要土地资源库。

1.2 城乡一体化对生态环境的承载能力提出了新的要求

随着我国城乡一体化发展的推进，人口向城镇集中，加之工商业的繁荣，客观上对生态环境的承载能力提出了更高的要求。当前我们只能根据包括森林资源在内的自然资源和环境的承载能力，来决定人口与社会经济的发展速度，才能真正解决资源、环境与发展的问题。在实现城乡一体化的同时，实现环境与生态系统的良性循环发展以及人与自然、社会和经济的可持续发展。

1.3 城乡一体化有利于补充林地的力量

随着生活水平的提高，人民的生活需求也越来越高。城市居民希望所居住环境鸟语飘香，绿意盎然；而农村居民希望过上交通便利、综合服务齐全的生活。因此在实现城乡一体化的同时，绿化生活环境，进行生态建设已成为城乡居民的基本要求。在建设城镇时，除了对各项建设项目严格规定其建筑密度、容积率和绿地率等问题，还要实施配套绿化和废弃地植被恢复工程，即同时进行基础设施建设和生态绿化建设。把城市建设成为“城在林中，林在城中”的绿色城市、森林城市。而在农村也应大力推进村庄、道路、荒地等方面的绿化建设。以用材林围村，果树入院，在闲置地上建设休闲绿地，涌现出大量的生态新村、绿色村镇［2］。

1.4 城乡一体化有利于林产品产量的增加

在城乡一体化建设进程中，由于城乡人民生活和消费水平不断提升，工作、生活环境逐渐改善，对林产品的需求也在不断扩大；同时，随着城乡林业产业布局一体化的推进，林业产业结构及布局日趋合理，逐步形成了种植、收购、生产、加工、销售一条龙产业体系；科技的支撑、便捷的融资服务和畅通的产销渠道等在一定程度上也带动了林业企业的发展壮大，这些都有助于林业企业提高加工和生产能力。同时，为了不让原材料来源成为制约企业发展的因素，就需要解决好企业原材料的供给问题。在维护和促进区域生态环境良性发展的前提下，在生产企业周围的宜林地区，加大原料林生产基地的建设力度，确保林业产业可持续发展。

2 加强和完善城乡一体化区域林地保护和利用

2.1 完善和建立适用于城乡一体化区域林地保护的法律

立法是为了统帅和决定法律的具体内容，《森林法》作为林业的“宪法”，更应加快完善立法步伐，完善林地的管理制度，堵住林地管理上的漏洞。如：建议在《森林法》第44条，增加一条法定情节，即“非法占用、破坏林地严重的，应追究刑事责任”，与《刑法》第342条相衔接；建议将《森林法》第18条中规定的“用地单位”和《森林法实施条例》第16条中规定的“用地单位”改为“用地单位或个人”，和《森林法实施条例》第43条规定相衔接［3］。同时尽快出台适用于城乡一体化区域林地保护的配套法律、法规，细化相关标准，完善管理制度，用以解决林地管理过程中存在的各种问题，规范城乡一体化区域林地的管理制度。随着改革开放不断深化，减少各级政府行政干预，废止一切与《森林法》及《森林法实施条例》相抵触的地方性政策，依法保护林地资源。

2.2 强化生态补偿，鼓励发展补充林地

建立健全生态补偿机制，坚持以统筹城乡协调发展、经济与生态环境和谐发展为主线，并以政策创新、体制创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”原则。完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场作用，动员全社会积极参与造林绿化、培育恢复、修复生态等建设，多途径增加林地资源。建立公平有效的生态补偿机制，实现生态补偿的规范化、法制化。加强宜林闲置地的利用和荒山的整治，优先用于植树造林、林产品生产经营等，拓展绿色生态空间。

2.3 强化社会舆论监督，加大对林地违法行为的打击力度

各级林业主管部门和森林资源监督部门要加大监督检查力度，对城乡一体化区域毁林用地、违法占用林地等行为要依法打击。对违法乱占林地、拒不缴纳或擅自减免森林植被恢复费等违法行为，要坚决予以查处。要对毁林用地和非法占地行为始终保持强有力的打击态势，坚决做到随起随刹。凡是出现毁林用地和非法占地的，不仅要做到谁破坏，谁恢复，还要依法追究相关责任人及有关领导的责任。主动公开城乡一体化区域用林用地信息，接受群众和媒体的监督，对毁林用地、占地等违法行为及时在电视、报纸等新闻媒体上公开，促进案件的查处。

［1］徐淑艳.林地保护利用规划之我见［J］.科技文摘·教育周刊，2011（2）：129－130

［2］黄坤明.城乡一体化路径演进研究［M］.北京：科学出版社，2009

［3］李红星.中国林业利益机制问题研究［D］.哈尔滨：东北农业大学，2009