农村金融改革试验区改革成效及问题分析——以沙县为例

李景成，张文棋

(福建农林大学经济学院，福建福州 350002)

农村金融是现代农村经济的核心，是解决“三农”问题和发展现代农业的重要保障。在国家推进城乡一体化发展，把强农惠农富农政策作为重大战略之际，农村金融的发展更受关注。但目前城乡“二元结构”的市场分割，造成农村金融发展滞后等问题，主要表现在农村金融体制存在一定缺陷，金融组织体系不健全，农村资金供给不足且流失巨大，农村抵押担保受限，农村金融生态环境不佳等方面［1］。金融资源在农村地区并未进行合理有效配置，使农村金融无法适应县域经济发展多层次、多元化的需求，制约了县域经济全面协调可持续发展的实现，加大了城乡发展差距。

为解决这一问题，破除城乡金融“二元结构”现状，有效推动更多金融资源向农村倾斜，促进农村地区平等享受金融服务，农业部在央行、银监会和保监会3个部门的大力配合下从农村金融制度改革、农村金融体制机制改革、农村金融服务体系改革、建立现代农业投融资机制等方面积极推进农村金融改革试验。2011年12月北京大兴县、河北玉田县、吉林九台市、福建沙县、湖南阮陵县、广西田东县等6县(市)被正式批复为这次农村金融改革的试点区域。沙县作为承担创新农村金融体制改革试验任务的国家级农村改革试验区之一，具有较好的优势:(1)交通区位优势明显，是交通部认定的全国百个、福建省四个重要交通枢纽之一;(2)农村经济结构较全，具有林、粮、果、竹、鸭、茶等农业特色产业，还培育出多家具有一定规模的农业产业化龙头企业、农民专业合作社;(3)改革试验的基础较好，2010年5月，农业银行沙县支行被确定为全国8个深化“三农金融事业部”改革试点行之一，经过积极探索，在金融服务上取得了成功的经验;(4)民间资金借贷活跃，全县近6万农民外出经营“沙县小吃”致富，加上沙县素为商贾活跃之地，百姓理财意识较强。

沙县经过一年多的先行先试和创新，改革已初见成效，取得了阶段性成果。业界和学界对其改革进行了大量的研究探索，如陈怡等认为，试验区农村金融体系、组织体系、资金投入、行政村金融服务等得到了完善;金融产品进一步创新、担保方式进一步丰富、信用环境进一步优化［2－3］。但对已有的研究总结发现，大多数研究集中在对改革的内容、手段、路径、成效等方面，缺少从金融供给主体的角度对试验区金融改革的成效、存在问题进行系统研究和深入探讨。因此，本文选择沙县农村金融改革试验区，对其改革试点以来在完善农村金融体系、健全投入机制、创新农村金融产品、改进农村金融服务方式和健全信用保障体系等方面取得的成效、存在的问题、原因进行系统性剖析，总结其改革经验，最后提出深化改革的建议。

一、沙县农村金融改革试验区改革进展及成效

沙县作为全国农村金融改革任务的试验区之一，立足当地，围绕突出问题，以实现普惠制金融为核心，着力创新制度，提出了目标明确、任务明晰、措施得力的金融改革思路，进行了一系列的农村金融服务体系的有益实践，为农村金融的全局改革积累了经验，完善了农村金融组织体系，加大了资金投入，提高了农村金融服务，创新了金融产品，丰富了担保方式，初步解决了农村当前突出存在的融资难、融资贵、金融服务薄弱、金融总量不足、信用环境不佳等问题。经过这一段时间的探索和创新，顺利实现了预期成果，为继续深化改革和经验推广提供了有力借鉴。

(一)金融机构布局加快，试验区金融体系逐步完善

金融机构得到有效增设，完善了以服务农村为主的地区性中小银行和多种形式的新型农村金融组织。(1)现有金融机构下延、增设加快。中国农业发展银行沙县支行顺利开业，全县12个乡镇全部覆盖农村信用社网点，8个乡镇覆盖邮储银行营业网点，3个乡镇设有农业银行自助金融服务机。(2)机构改革成效明显。沙县农村信用社增资扩股，募集了股金4000万元，改制农村商业银行工作进度有条不紊。(3)区内外银行引进步伐加快，吸引民间资本积极参与，多形式扩大信贷投放总量。三明农村商业银行沙县支行已落户营业，晋江农村商业银行沙县支行筹建工作有序推进，2013年2月，沙县渝农商村镇银行正式开业，3月22日，全省首创的沙县民间资本管理股份有限公司成立，同时小额贷款公司受民间资本看好，目前由民间资本发起的沙县金元小额贷款公司已经成立，另还有2家在积极筹建中。

(二)资金投入不断增加

为解决当前农村突出存在的融资难、融资贵、金融总量不足等问题，沙县加大资金投入，县域金融总量不断增加。至2013年2月末，全县各项存款余额123.07亿元，同比增长21.64%;各项贷款余额161.42亿元，同比增长22.19%，存贷比131.16%;县内金融机构新增贷款投放5.58亿元，居全市第二;涉农贷款余额93.16亿元，同比增长23%;农户贷款投放余额28.12亿元，同比增长23.6%;全县不良贷款率为0.79%，远远低于银行业5%的不良贷款率容忍度，呈现出良好的金融生态环境［4］。同时农户贷款持续“增户扩面”，随着对农户经济档案建档、信用等级评定等工作的开展，农户贷款实现了普惠，截止到2012年末，已给予46379户农户授信17.6 亿元，贷款余额为11.8 亿元［5］。

(三)农村金融服务进一步完善

通过创新农村金融服务方式，极大改善了当前农村存在的金融服务薄弱、农民享受金融服务难的现状。(1)依托“银商合作”模式，实施“金融服务不出村”工程。利用转账电话的成本优势，农村信用社在全县171个行政村分别与当地商铺合作设立了小额便民支付点、各种转账电话等，为农户提供转账、缴费、取款和还款等基础性金融服务。(2)依托“银村共建”模式，延伸乡镇金融服务网络。农业银行分别与各乡镇的重点村签订“银村合作”协议，目前，已与16个重点村签订了“银村合作”协议，并成立了6个专业流动客户组，累计向2232户农户发放2.7亿元贷款，代发共建村年末分红款和土地补偿资金累计达2亿元［6］。

(四)金融产品更加丰富

适应农村多元化的需求，依托农民手里的“林、地、房”资源，积极创新农村金融产品和服务，极大缓解了农村抵押难的问题，同时改变了金融机构过去以小额信贷为主的单一信贷模式，吸引了更多资金投向农村，形成了多元的农村金融发展模式。(1)推广了林权抵押贷款。建立健全了林权抵押贷款机制，盘活了农民手中的“林”资源，从沙县农村信用联社了解到:至2013年2月末，该社累积发放林权抵押贷款金额达5147万元，贷款72户，对沙县深化林权改革起到了积极的作用。(2)开展农村土地经营权流转贷款。突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，盘活了“地”资源，增加了农民的融资渠道。建立了全省首个农村土地承包经营权流转市场——沙县土地流转网，积极促进了被抛荒土地的复耕。目前，沙县已实现土地流转近1万hm2，流转率接近65%，沙县金融机构对41个土地流转项目发放贷款逾4000万元［7］。(3)推出新农村住房集体建设项目贷款和新农村建设个人住房贷款。腾出了农民的“房”资源，实现了农村住房无法抵押、农户贷款方式受限的两大突破，有效解决了农村住房建设项目融资难题。沙县农村信用合作联社和中国农业发展银行沙县支行的数据显示，截止到2013年3月底，这2个机构分别累计发放了近6700万元和2520万元的个人住房抵押贷款［8］。

(五)担保方式创新加快

建立了政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，探索扩大农村贷款有效抵押物。(1)依托担保公司增信。积极组建了各种专门的农业担保公司，先后成立了全国首家专业性担保公司和首家行业性担保公司，目前全县已有5家为“三农”提供专业服务的担保公司，全省首家村组织与村民共同出资的担保公司，这些都有效满足了农村居民生产融资担保需求。(2)依托农业专业合作社增信，鼓励农民专业合作社开展资金互助合作。利用沙县小吃产业、竹席产业等特色产业，引导成立了农民专业合作社，对合作社及其社员加大信贷支持。(3)依托担保基金增信。建立以村委会为单位，村民出资为主，县、乡、村三级注资为辅，为村民贷款提供担保的半开放担保基金，为本村农民超过合理授信的贷款需求提供担保，满足了农民扩大再生产的资金需求，是农民致富的“金钥匙”。这样通过建立“个人征信+担保基金+村民联保”三道保险闸，大大降低了金融机构的风险和个人贷款的难度和利率。沙县农村信用合作联社践行“三大工程”工作汇报指出:截止到2013年5月底，已成立了53家村级融资担保基金，基金总规模达3432万元，办理了1177笔担保基金贷款，金额达到1亿多。

(六)信用环境进一步优化

信用是金融生态的基础，是推动金融创新不可或缺的环节。沙县依托地方政府积极开展农村信用体系建设，推进金融环境优化，降低信用风险。目前已开展信用户、信用村和信用乡(镇)评定的工作，并逐步推广到“信用街道”、“信用社区”、“信用小吃城”评定工作中;完善“户、村、乡(镇)”立体式的农村信用体系，使信用评定工作成为支持农村经济发展的法宝;创建信用镇、信用街、信用小吃城、板鸭协会、信用村等信用体系，截止到2013年4月底，沙县农村信用合作联社累计建立了5万多册《农户经济档案》，贷款农户超过了6000家，贷款余额近12亿元［7］。2012年12月8日，中国县域金融年会在北京召开，沙县凭借金融服务创新和良好的金融生态环境，荣获“全国十佳金融生态示范县”称号，实现了沙县试验区改革进程目标。

二、农村金融改革存在的问题剖析

纵览全国农村金融改革全局，虽然在金融服务方面取得了一定的成效，初步解决了试验区农村金融服务空白的问题，但由于农村金融本身的特性，农村金融供给短缺现象依然十分严重。同时农村金融改革是一场持续性的工作，随着内部制度变迁效应递减和外部经济环境的变化，一些深层次的问题逐渐暴露，因此，对沙县目前存在的问题有必要进行深入剖析。

(一)农村金融组织体系政策支持力度需进一步加强

由于政策支持力度不够，造成农村金融服务工作内生激励不足，尚未形成有效的竞争生态系统，新型农村金融机构可以有效缓解农村地区金融供给不足问题，但在银监会实施全国统一的市场准入政策下，沙县新型农村金融机构建设步伐进展较为缓慢，对组建资金互助社和贷款公司的政策支持不够，民间资本进入不足，资金互助社和贷款公司市场准入缓慢，沙县目前还没有这类新型农村金融机构;同时，银行业金融机构在延伸农村机构网点的过程中作用发挥不够，在推动普惠制金融建设中存在观望等待现象，造成农村正规金融机构数量较少，民间融资又比较活跃，农村金融缺乏有效竞争的生态环境。

(二)农村金融创新实验配套机制亟待完善

试验区的金融改革填补了农村地区金融服务的空白，增加了农村信贷资金的投放，有效缓解了农村金融资金需求，为县域经济发展提供了有力支持。然而，由于创新实验缺乏制度和配套机制支撑，改革过程中出现各种问题:(1)从金融机构自身看，农村金融机构面临机制不健全，营运能力不足，思想观念陈旧，潜在信用风险、操作风险、流动性风险、法律风险、战略风险等一系列问题。(2)从农村金融市场看，试验区还缺乏相应的风险分担和转移机制，不利于银行业机构大胆开发新的农村金融产品。涉农银行业机构、担保机构的涉农贷款风险补偿基金和担保风险基金未到位，政策性农业保险体系不完善，专项财政补贴资金不足等突出问题。(3)从外部看，金融信用环境有待进一步提高，评定办法和评定流程有待进一步规范，在林权抵押贷款中，评估费用较高，评估机构的资质亟待提高。同时沙县农村住房抵押创新面临一定的法律风险，银行在对房屋的处理过程也会面临一系列风险，银行还增加了房屋的管理费用。(4)从已有的金融创新产品看，产品创新仍处于低层次的复制阶段，未能形成系统，缺乏具有特色性、品牌性的金融产品;产品联动性较差，业务链延伸较短，欠缺深度和广度。

(三)农村金融机构的经营目标与现实存在矛盾

农村幅员广阔，经济模式基本还停留在“自然经济”状态，经济商业化步伐缓慢，商品化程度较低，货币化程度不高，因此，金融机构运营成本和服务成本相对较高，盈利空间较小，商业信贷在农村开展还面临相当的困难，许多金融机构望而却步。沙县全县辖2个街道、6个镇、4个乡，以农业为主且没有形成规模化，农村经济还比较落后，资金需求细小化，现代金融机构面临利润追求和安全性目标选择的两难局面。

(四)金融持续发展受到挑战

县域经济是连接乡镇经济和城市经济、农村人口和城市人口的一种区域经济。农村金融发展状态影响县域经济的发展，县域经济发展水平又决定了农村金融发展状态。当前，受经济下行影响，县域经济发展水平减缓，银行资金来源比较匮乏，银行业存款增长放缓，对其经营造成了一定的影响。再加上我国县域金融总量总体较小，县域资金投入开始持续放缓且日趋严峻，金融机构贷差现象严重，县域经济快速发展的信贷资金需求受到挑战。据笔者调查，截止到2013年3月末，沙县“四行一社”总贷款增长缓慢，比年初增加了4.3%，并且贷差现象严重，贷差合计达2.96亿元。

三、启示与政策建议

(一)改革启示

沙县的农村金融制度改革，着眼于满足农村金融的有效需求和提升长效的农村金融供给动力，构建了多元化、广覆盖、可持续、易推广的农村金融体系。有效地解决了农村当前突出存在的融资难、融资贵、金融服务薄弱、金融总量不足、信用环境不佳等问题。取得了一定的成果，积累了宝贵的经验，具有一定的典型和推广意义，主要启示如下:(1)农村金融改革要以实现普惠制金融为核心，打造“户、村、乡(镇)、县”立体式、全覆盖、普惠制的农村金融服务新体系;(2)以建立健全信用担保体系和提高信用环境为基础，注重农村信用体系等“软环境”建设;(3)以强化政策支持为保障，整合各种政策资源，强化政府的引导作用和各方的协同配合作用;(4)以金融制度改革创新为关键，因地制宜，围绕当地农村金融资源推动金融产品创新;(5)以服务农村金融多元化需求为落脚点，结合当地需求特点，创新金融产品，促进当地经济发展。

(二)政策建议

随着农村城镇化建设的深入推进和经济结构的加速调整，农村金融服务需求产生了重大变化，呈现出多元化和多层次的特征，金融改革已经进入关键时期。政府和金融供给主体要做好充分准备，积极应对这一新变化。

1.加大政策支持力度。沙县作为全国6个“国家级农村金融改革试验区”之一，担负着探索农村金融制度改革的试验任务，需要政府和相关部门加大政策支持。(1)加快专业监管机构的建设，全面负责农村金融改革工作，加强对民间资金的监管。(2)加大金融政策支持力度，扩大沙县境内各银行业金融机构县级支行的业务授权，增加信贷审批权限和经营自主权限，在风险可控下，允许自主设计金融产品先行先试，为金融产品创新打开绿色通道。(3)适当降低支农创新金融机构的存款准备金率，改革支农贷款利率形成机制，使金融机构能够根据自身经营成本和管理能力自主定价，实现利率覆盖经营风险和成本。(4)协调财税政策支持，建立协调的财政货币支持体系，两者的协作能够形成合力，避免出现各自为政的局面，防止消弱支农资金和政策效力。

2.加快农村金融组织体系建设。良好的农村金融组织体系是农村经济发展的基础。建立职责明确，分工协作，有完善法律法规保护的农村金融组织体系，是充分发展“三农”的必经之路。农业生产的分散性、季节性、高风险性，决定了多样性的农村金融需求，这就要求建立具有政策性、合作性、商业性金融机构和保险机构的立体化组织体系。(1)完善政策性金融和政策性保险体系，合理定位政策性金融业务范围，提高支农资金使用效率。(2)加快推进农村信用社改制为农村商业银行，拓宽其资金来源，完善其法人治理机制，引导农村合作金融健康发展。同时坚定商业金融的“三农”市场定位，进一步放宽农村金融市场准入，积极培育新型农村金融机构，壮大沙县金融资本规模。(3)加快小额信贷公司的创新发展，通过创新拓宽小额贷款工资资金来源，引导其建立服务低收入阶层的机制，加快组建民间借贷登记管理服务中心，规范民间借贷行为，引导民间资金投向实体经济。

3.进一步完善农村信用基础体系。深化农民的信用意识，确保创新工作的开展。(1)改进评定办法、建立激励约束机制和失信惩戒制度，树立良好的农村社会信用风尚。(2)在对全民征信的基础上，构造创新型农村青年征信系统。农村青年是农村经济发展的重要力量，通过构建以征信为核心、农村青年为主体、示范基地为平台、农村经济合作组织为依托、信贷扶持创新为手段的“农村青年+征信+农村经济合作组织+示范基地+信贷扶持创新”的创建工作新模式，对选出的农村青年信用示范户给予优惠信贷扶持政策，引领和带动农村青年创业展业，带动农村经济发展。

4.丰富农村金融创新产品、完善农村金融创新激励机制。金融机构应当积极落实创新金融产品及服务方式的政策，走出低层次的复制阶段，整合已有的产品，形成产品联动和业务链的延伸，打造具有一定深度和广度的系列产品。(1)鼓励农村基层机构开展涉农信贷产品的研发，建立农村金融产品创新内部考核机制。(2)探索创新贷款担保模式，引导小吃业主返乡进行二次创业。在技术可行、风险可控的前提下，推出支农信贷品种，解决小吃业主返乡创业中的资金短缺问题，引导小吃业主创办实体经济。(3)政府部门要建立考核激励和政策扶持机制。各级政府应建立农村金融产品创新考核奖励办法，设立创新专项奖励基金;要建立农村金融创新风险补偿机制，对于创新贷款实行风险补偿和贴息制度;对农村金融产品创新成绩突出、支农力度大的金融机构给予税率优惠，实现农村金融产品和服务方式创新的信息共享。

5.建立农村金融业务的有效激励机制。放宽对金融机构信贷资金规模扩张的限制，适当提高县域不良贷款的容忍度。在承认金融机构利润目标的前提下，对涉农业务进行招标补贴，这样既能提高财政资源的使用效率，又能推进农村金融服务。需要注意的是财政补贴应建立在信息透明和有效的社会监督基础上，形成有效的市场机制，对正规和非正规金融机构一视同仁，实行只要达到了政策目标，就享受相同的政策支持的“普惠”制度。积极鼓励保险公司大力拓展农业保险业务，扩大农业保险范围，降低金融业务中的信贷风险。

［1］熊远，蒋远胜.中国农业银行“三农”金融事业部改革成效及问题分析——以四川省为例［J］.农业经济问题，2013(2):16－21.

［2］陈怡.沙县实践:可持续、能复制、易推广［J］.中国农村金融，2012(15):32－35.

［3］张志南.创新农村金融服务促进农民创业增收——基于对福建省沙县农村金融服务的调研［J］.中国农村金融，2013(2):7－9.

［4］沙县政府办公室.沙县农村金融制度改革试验工作取得阶段性成效［EB/OL］.(2013－04－08)［2013－06－20］.http://www.sm.gov.cn/zwgk/zwxx/xzwxx/201304/t20130408_192297.htm.

［5］洪华堂，项裕兴，茅露姬.农村金改，小城破题——来自沙县的试点报告［N］.福建日报，2013－01－20(1).

［6］罗超旻，邓书榕.沙县实现农村基础金融服务全覆盖［EB/OL］.(2013－07－25)［2013－06－20］.http://www.fjsen.com/d/2013 －07/25/content_12013501.htm.

［7］吴昱，齐平，孙勇，等.沙县新象［N］.经济日报，2013－04－27(13).

［8］赵鹏.沙县农村让“死钱”变“活钱”，农民把宅基地给村集体，购买可抵押房产［EB/OL］.(2013－05－22)［2013－06 －20］.http://house.people.com.cn/n/2013/0522/c164220 －21568268.html.