嘉兴市跨省市合作共建“异地园区”的构想①

嘉兴学院 肖建 唐铁球

异地园区在实践和理论研究中有着诸多的称谓，如异地产业区、体外(工业)园区、转移工业园等。本文将异地园区定义为在工业化和城镇化过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政区经济体打破原有区划限制，通过跨空间的经济合作开发，实现两地资源互补、协调发展的一种区域经济合作模式。地处长三角核心区的嘉兴市当前经济发展面临资源供给、环境容量、要素成本等制约，必须采取“腾笼换鸟”政策，才能实现产业转型升级及经济发展方式的转变，而与欠发达地区合作共建异地园区是实现此目标的重要抓手。

1 嘉兴市跨省市合作共建异地园区的构想

1.1 园区合作地域选择

在合作地域的区域选择上，要坚持三个原则:(1)地理相近。一方面有利于转入企业能够继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业、两地政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使转出地与转入地保持天然的联系。(2)成本落差。土地成本、人力成本、物流费用以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力，相关研究表明，只有在成本的落差要达到1/3 以上，通常才会产生吸引效应。(3)异地园区承接地应该有一定的产业基础，并且在总体规划，人力资源、产业承接能力等方面适合嘉兴市转移产业。因此，按照上述分析，嘉兴市异地园区合作地域，首选应是江西、安徽及江苏北部地区靠近大中城市、交通干线、产业集聚具有一定基础、适合承接嘉兴市转移产业的县(市、区)；其次是湖南、湖北、河南、河北等中部省份，符合上述要求的地区；再次，是一些西部省份。

1.2 园区建设模式选择

根据对已有异地园区建设模式的分析，并结合当前嘉兴市的实际，嘉兴市异地园区建设模式应选择政府主导、市场运作的多元化开发建设模式，具体为:

(1)合作主体最好是政府对政府的合作。异地园区建设相对于本区域开发，可能遇到更为难以逾越的政策壁垒，具有更加复杂的操作难度，比单个企业投资风险要高出很多。在此情况下，投入、管理、分配等方面需要协调的问题，单靠一家企业、一个行业协会，甚至一方政府都难以完成。而基于双方政府的合作模式，则可以充分发挥政府机构协调和沟通优势，更大力度地调动各方资源，确保合作共建的顺利推进。在合作方政府层级上，最好是与我方对等的市(县、区)级政府。虽然级别和层次越高的政府，调动各种资源的能力更强，但高级别政府往往在地域、资源、政策等方面具有更大优势，对我方转移产业、转移企业以及收益分配的占比等提出更高要求，而层次太低的乡镇等，则由于其调动资源能力等问题，难以满足嘉兴市需要。

(2)管理主体最好选择嘉兴市各级工业园区管委会，由其代表市(县、区)政府从事具体事务的运作和管理工作。选择工业园区管委会做管理主体，有三大优势:第一，工业园区管委会在工业园区开发建设中，积累了比较丰富的建设和服务经验，在招商引资、基础设施建设、项目推进等方面都有专门的工作机构，与周边的沟通联系也比较广泛；第二，因为有政府信誉的担保，加上省级经济开发区和市特级工业园区的招牌，其对外迁企业的影响力和号召力，是单个龙头企业难以企及的；第三，工业园区管委会，可以代表市(县、区)政府，整合全市、区外迁企业资源，避免各企业单独“走出去”的重复建设。

(3)建设主体视具体情况作灵活选择。目前，异地园区建设主体的选择可以有三种方式:第一，由市、区国有公司独立投资，采取市场化运作渠道，到异地园区从事区内道路、供水、排水、供电、供热等基础设施和配套设施建设；第二，引入市、区有实力的民营公司，按照市场化的融资、投资、建设手段，从事异地园区内基础设施、配套设施建设；第三，由嘉兴市国有公司(或有实力的民营公司)与合作地方国有(或民营公司)共同出资，组建新的开发建设公司，从事异地园区内相关设施建设。比较上述三种选择，方案三由于对方也有具体利益在内，可以充分调动合作双方的积极性，参与解决遇到问题的主动性也较强，故为最佳方案。方案二可以更好调动民间资金力量，有效缓解政府资金紧张矛盾，也是一种较好的选项。方案一虽然操作简便，但由于近年来国有公司融资难度大，实施起来困难较多。

1.3 园区管理体制选择

园区管理体制有三种选择:第一，对方管理。即由合作地对异地园区进行属地化管理。该方案的优点，是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于对方对我转出企业不熟悉，容易造成对企业服务不连续性，不能有效利用转出地的管理经验。第二，我方管理。即由我方派遣管理团队对异地园区进行管理，对企业进行服务。优点是能够保证服务、政策的相对连续性，使企业生产不致受到大的影响，但缺点是我方需要时间来理解当地经济文化环境，政府工作理念、工作方式等。第三，两地共管型。即设立双方长期友好合作的机制，异地园区管理委员会由双方共同派员、合作管理。这样既能保证我方服务管理的延续性，又能充分利用对方的资源，但缺点是双方的管理理念、管理方式等存在差异，需要较长时期的磨合。不同的管理体制，都有各自的优缺点，然而要实现合作共赢的发展目标，前提是双方真诚的合作，高效的沟通。因此，合作双方政府应通过建立园区建设沟通协调委员会等工作机制，定期召开专题会议，及时沟通协调和研究解决园区建设中遇到的困难和问题，从而使园区建设工作落到实处。

1.4 园区产业合作方向选择

针对嘉兴市传统产业特点，结合嘉兴的产业、企业运营实际和政府管理需要，初步设计出异地园区产业、企业合作方向的评判标准。

(1)转移产业评判标准。由于不同产业上下游生产的关联性及对产业配套环境要求的不同，其向异地园区转移的自身愿望和现实可能也不相同。一般而言，本地关联性越强的产业，配套企业众多，前后向联系紧密，在集群配套中获得的成本优势更加明显，单个企业其向外转移的可能就越小，除非是产业集群的整体转移。同样，如果产业外向度高，原材料或产品大量依赖国外市场，则其布局本地更具竞争优势，其向内地转移的可能也低。反之，则该产业向外转移的可能性就高。

(2)转移企业评判标准。企业是否向异地园区转移，首先是企业结合市场生存环境及经营实际的理性判断。其次，地方政府有目标、有方向的管理行为，也将对其决策产生决定性影响。从政府管理角度看，总是希望产值大、税收高而且占地少、能源消耗低、污染排放少的企业留在当地；产值小、税收少而且占地多、能源消耗高、污染排放多的企业外迁。对企业的劳动用工，在不同时期则由不同的标准，就业困难时期，希望劳动用工量大的企业留在当地，而用工困难时期，则希望其外迁。

1.5 园区利益分配机制选择

园区收益主要是土地开发收益和相关税收的地方留成。从各地已有的建设实践看，异地园区合作双方的利益分配，没有一个固定的模式。但无论哪种利益分配方案，均需充分考虑合作各方的投入情况、共建园区的产出可能，以及各方在园区合作建设中的权利和义务等。总体而言，异地园区一般以区中区、园中园的形式设立，在此情况下，对方在园区建设的前期拆迁、土地整理、公建大配套等方面投入较大，因此其土地开发收益一般由对方享受，但可以约定相对较低的土地出让价格，以对嘉兴市转移企业有更强的吸引能力。在相关税收的地方留成分配上，要充分考虑各方投入，如基础设施及公建配套以我方投入为主，则合作收益应向我方倾斜；反之，则合作收益应倾斜对方。

2 嘉兴市跨省市合作共建异地园区需要关注的几个重要问题

建设异地园区对嘉兴来说仍是新鲜事物，推进过程中必然会遇到诸多的困难问题，必须深入分析，寻求有效的解决途径，使之成为产业优化升级、经济转型发展的重要抓手和载体。

2.1 产业“空心化”问题

嘉兴在推进产业转移时，将会面临两难选择，一方面面对本地发展空间不足、劳动力成本偏高、环境压力加大等问题，迫切需要推进低端产业向外转移；另一方面又会担心“笼子”腾出来之后，高端产业一时难以进来，从而导致产业空心化，出现税收减少、产业竞争力下降、就业不足等问题[3]。为消除以上顾虑，可以采取以下手段:(1)实行引导产业转移与留住优质企业相结合。对一些确需转移的项目，鼓励其向异地园区转移；另一方面，对那些具有较好发展潜力而本地又无法满足其用地需要的优质企业，政府要通过优惠政策和优质服务，引导鼓励其把研发、经营总部留在嘉兴，而将其生产基地转移到异地园区，推动嘉兴市总部经济发展。(2)加快筑巢引凤。进一步优化投资环境和政策环境，充分高效利用好腾出来的有限土地空间，加快引进新产业、高端产业以及人才、技术等，要注重引进项目的质量，对优质大项目，可以“特事特办”，优先解决项目用地，让其尽快“落地”，使新兴产业逐步成为支柱产业。

2.2 产业配套能力缺失问题

在产业转移过程中，对于迁入中西部的企业来说，会面临种种“水土不服”所带来的问题，最主要之一就是产业配套问题，由于欠发达地区工业经济发展有限，产业聚集度低、产品配套能力弱，导致企业生产成本较高，影响产品竞争力，因而令不少企业望而却步。在建设异地园区时，要结合自身所要转移产业的特点和产业承接地的基础条件，充分考虑产业配套和产业链条的衔接，解决企业后顾之忧，这方面可借鉴海宁郎溪经都产业园的经验，通过将园区分成染整区、经编织造区、后整理配套区、轻工制造区、仓储物流区等，解决了企业重复建设与产业链构建问题，为企业抱团“走出去”奠定了基础。

2.3 劳动力素质低下问题

欠发达地区劳动力资源丰富，但受经济条件、教育程度等所限，劳动力的文化素质和技术水平都较低，无法满足异地园区企业的用工要求，此外，管理、营销等方面专业人才也很缺乏，这将严重制约园区企业发展，因此，必须重视异地园区的人才培养问题。可以从以下几个方面加以考虑解决:(1)就地培养，通过与园区所在地政府合作，利用嘉兴市现有的技术培训力量，在异地园区建立职业技术培训机构，直接为园区企业培养所需人才。(2)依托嘉兴的研发基地，积极为异地园区培养高技能人才。(3)制定政策，鼓励嘉兴市的技术、管理等方面人才去异地园区工作，或短期派驻，为园区提供服务与技术支持，解决园区人才不足问题。

[1]林平凡.产业转移:转出地与转入地政府博弈分析[J].广东社会科学,2009(1).

[2]赵祥.广东省内产业转移的影响因素[J].经济地理,2010(1).