略论水利工程推广代建制应重视的几个问题

汪 虹 徐 彬

（南京市水利规划设计院有限责任公司，江苏南京 210022）

0 引言

在从上世纪90年代中期开始推行的项目法人责任制取得成效后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。当前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了以项目法人责任制为核心、招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制。项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量和保障资金安全等发挥了积极的作用，尤其是对经营性项目。但是，在公益性为主、资金以政府投入为主的非经营性水利工程项目在推行项目法人责任制的过程中，都出现了项目法人责权空化、责任虚位等现象。

2004年7月，国务院出台《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20 号），指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。“十二五”开局之初，2011年中央“1 号文件”就水利工程体制改革，提出了“对非经营性政府投资项目，加快推行代建制”的明确要求。

笔者以从事水利工程项目管理的实践，结合《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》、《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》，以及一些地方政府部门已颁布的代建暂行办法，对代建制的几个热点问题进行探讨、分析，并提出建议，以期非经营性水利工程项目代建制能得到全面推广。

1 水利工程项目实行代建制的模式选择

采用全过程代建的，是在项目建议书批复后即选定代建单位实施代建；建设实施阶段代建的，是在项目初步设计完成后选定代建单位实施代建。《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》采用项目法人通过招标方式择优选择具备项目管理能力、具有独立法人资格的项目管理单位（即代建单位），承担南水北调工程中的一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。而《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》采用的是项目法人在项目实施阶段通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位。在一些省、市政府有关投资项目代建暂行办法中，均允许采用全过程代建和建设实施阶段代建两种模式。

是采用全过程代建还是建设实施阶段代建模式，由多种因素决定，必须综合考虑。这些因素主要有：水利工程项目的规模、建设资金来源及地方配套资金比例、项目移民拆迁难度、项目建设条件外围环境和复杂程度、项目所涉及跨政府部门的程度和代建市场的发育培育程度等等。目前，采用建设实施阶段代建模式是比较符合当下水利工程建设实际情况，主要是因为：水利工程是公益性事业，拆迁补偿标准较低，拆迁难度大；地方政府的配套资金按时足额到位难。由于代建单位不可能处理好这些问题，故由项目法人处理、解决这些问题比较合适和可行。代建市场的培育需要有一个过程，代建单位也不可能在短时间内能承担全过程方方面面的代建重任。当然，在水利工程建设全过程代建条件成熟时，采用全过程代建比实施阶段代建更具有优势，主要是因代建单位从可研阶段介入，从专业角度要求设计管理限额设计、优化设计和采用价值工程，有利于缩短工期、控制工程造价和“四新”（新材料、新工艺、新技术、新设备）的推广应用。代建单位利用自身的技术和管理经验对工程前期进行事前主动管理控制，更有利于保证工程实施阶段管理的连续性，更好的达到工程建设的总体目标。

2 代建费的收取标准

北京市代建费的收取绝大多数根据财政部2004年《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，参照建设单位管理费投标报价，由于采用报价竞争，绝大多数中标的代建费都略低于建设单位管理费（大体是概算的1%左右）。

上海市代建收费模式目前正在从按费率收费向工程量清单计价收费转变。

国家发改委推行的代建试点项目“中国残疾人体育综合训练基地”，明确规定代建费不作为竞标内容、不参与招标打分、按工程造价的2%收取。

《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》规定代建费在项目概算的建设单位管理费中列支，且不低于建设单位管理费的70%。北京市代建制管理办法规定，前期工作代建管理费与建设实施阶段代建管理费可按管理费总额的3∶7 比例确定；湖北省采用建设实施阶段代建方式，规定30%管理费由建设单位在项目前期工作中使用。

需要引起注意的是，代建费和建设单位管理费的构成不一样，代建单位是专业化市场运营的项目法人，而建设单位多属于非盈利事业单位组建，按规定原概算中的建设单位管理费不含企业管理费、计划利润和税费，不含原单位的工资、基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等费用。如果实施代建，即使用建设单位管理费全部抵充代建费，也是明显不足的。有关部门应该重视这个问题，如不解决好将必然约束代建制正常发育、健康发展。按规定，建设单位管理费只是施工期的管理费用，不含开工前的费用支出。代建是依靠专业化的中高级技术管理人才来实施，完全是智慧型劳动，只有充分调动他们的积极性才能使上千万上亿的工程建设更科学、更节省。因此，尽快完善代建费标准刻不容缓。

建议代建费不得低于项目的建设单位管理费。代建费不参与招标竞争，按现价段具体情况，最好按工程造价的2%收取。这样规定一是可防止代建单位把精力放在价格竞争上；二是突出代建单位之间实力、水平、信誉的实质比拼，也使代建单位不断得到自身素质的提高。

3 代建项目履约保证金的比例

各地代建暂行办法中为了约束代建单位认真履行代建合同，都要求中标的代建单位提供履约保函，规定的具体履约保证金额差别比较大。如：北京要求《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位提供工程概算投资10%～30%的银行履约保函；湖北省水利厅则要求代建单位以现金或者银行保函形式为代建项目向使用单位提供履约担保，履约保证金额为项目代建服务费的20%～30%。笔者认为，用履约保证金来规范和约束代建单位执行合同是有必要的，但是，几千万甚至上亿的工程按规定所必须提供的履约保函费用，对于注册资金只有几百万的代建单位来说，则构成一种无法承受的资金压力。所以，将履约保证金额定为项目代建服务费20%～30%的标准还是比较切实可行的。为了减轻代建单位的资金压力，《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》中明确，项目代建单位在项目代建合同签订后可向省财政厅申请拨付不超过代建合同约定项目投资额10%的建设资金，作为建设启动资金和代建单位签订各项工程合同的保证金。

4 代建项目的奖惩制度

业主除了要付给代建单位代建服务费以外，各地在相关文件中对于决算节余和超支的情况都作了相关的奖惩规定。奖励方面：有的明确代建单位可获得节余金额（审计认定）的30%，有的获得节余金额的8%，各地标准不一，但都设定最高奖励封顶。惩罚方面：各地规定都很严厉，概括起来就是代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模、建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额按合同约定从代建单位的履约保证金中补偿；履约保证金额不足的，相应扣减代建项目管理费；扣减代建项目管理费不足的，向代建单位索赔。

建立奖惩制度，首先，促进代建单位调动一切可用资源、一切可用技术手段，采取有效措施严格控制投资、质量和工期，保证施工安全；其次，提高政府投资效益，不但从机制上杜绝了“三超”（超投资、超标准、超规模），还促进了廉政建设；第三，促进代建单位为提高经济效益加大对项目管理人力资源、项目管理人员培训和软件的投入，从而有利于提高非经营性政府投资项目的专业化建设管理水平。

5 代建单位应具备的条件及如何培育代建单位

综合各地对代建单位的条件要求，带有共性的大致有以下几点：

（1）具有独立的事业或企业法人资格；

（2）具有与代建项目规模相应的工程咨询、工程造价咨询、招标代理、设计、监理、施工总承包中一项或多项资质；

（3）具有与代建项目建设管理相匹配的组织机构、管理能力、专业技术人员和管理人员；

（4）具有项目建设管理经验和良好的信誉。

根据以上条件要求，下面逐一对具备这些条件的单位进行初步的分析。

工程咨询企业善长于项目前期阶段的咨询与论证，承担两阶段代建的前期还是可行的，但因缺乏项目全过程运作的经验和人才不适合做全过程代建。

工程造价咨询、招标代理单位在建设项目的造价控制和招标过程控制方面比较有优势，但所提供的服务比较单一，在工程技术和施工现场管理方面的实力都较弱，因此，不具备全方位项目管理的能力。

监理公司是接受项目业主委托进行工程项目实施阶段工程监督管理，现场技术管理是强项，但在前期可研、经济技术论证和设计咨询等方面能力相对较弱。现有的监理公司规模普遍不大，缺乏项目前期管理人员，尚未具备全过程项目管理的能力。

工程总承包公司是受项目业主委托，可以对项目建设的可行性研究、勘察设计、材料设备采购、工程施工、竣工交付实行全过程的总承包或部分阶段的总承包。以工程总承包公司为基础创建项目管理公司是一条较佳途径，因为除了具备以上条件以外，其最大的优势是具有很强的融资能力，但目前这样的工程总承包公司在水利建设领域中实在是凤毛麟角。

勘察设计单位主要负责建设项目可行性研究、规划和设计，部分可承担监理工作。这类企业属于知识密集、人才荟萃型，技术人员比重大，技术水平高，综合技术和管理能力较强，且具有一定的资金实力。再从企业资质上看，勘察设计单位拥有代建单位所要求具备的资质最多，故以勘察设计单位为基础创建项目管理公司也是一条较佳的捷径，只要在投资控制、进度控制、安全控制及现场管理方面加强培养和引进项目管理人才，不断研究和探索现代工程项目管理的先进理念和技术方法，就能有效弥补自身的不足，成为水利工程项目管理代建市场上的一支生力军。

6 建立代建项目审批政府“绿色通道”

目前，在试行代建的非经营性项目审批过程中，审批手续繁杂而漫长。面对一个个公益性项目，政府有关部门不仅要批项目建议书、可研报告、初步设计，还要批准代建招标单位的代建招标标书、代建中标人、代建合同，审批并保留代建人履约保函等等。由于审批手续十分繁杂，既大量耗费人力、时间和资源，耽误工期，又严重地挫伤了代建人的积极性。因此，审批制度亟待改革。针对水利工程因防汛要求施工期一般较短的特点，建议政府审批部门要改进工作流程，建立“绿色通道”，既保证国家资金的安全可靠，又十分简捷地办理各种审批手续，以便使工程建设迅速、高效地运转起来。

7 结语

从2001年开始，全国各地相继进行了代建制的试点，水利工程领域部分省市也进行了代建制的有益尝试，对转变政府职能，解决“投资、建设、管理、使用”四位混淆不清，提高政府投资工程的投资效益和质量，从制度上减少和杜绝贪腐弊端，提升水利工程项目管理水平等方面都起到了积极的正面作用。在“十二五”水利事业进入大发展和大投入之时，在非公和外资也进入涉水工程之际，全面完善和全面推广代建制势在必行，因为它是我国工程建设领域中管理体制的又一里程碑式的重大改革。