珠三角实行区域年票制面临的主要难题及解决方案

王 芳

（广东交通职业技术学院，广东 广州 510650）

为进一步减少珠三角地区公路收费站，广东省委省政府决定通过实行区域年票制的办法，也即是在珠三角区域实现各市年票的互认。根据省委省政府的计划，2013年将实现此方案。目前，珠三角9个市中已有8市实行了市域年票制（深圳已实现普通公路全免费），为珠三角区域年票制的实施奠定了一定的基础，解决了年票制的部分问题，如：对年票制存在的合法性问题、年票制下对经营性收费公路的解决办法以及年票制的收费办法等进行了一定程度的探索，但由于各市政策、普通收费公路实际情况的不同以及年票制实施模式的差异等，区域年票制的实施仍存在一系列待解决的难点问题。

1 年票制存在的问题

1.1 各市收费模式尚未统一

珠江三角洲地区的9个地级市中，已有广州、佛山、珠海、东莞、中山、江门、肇庆、惠州等8个市试行了年票制（通过对本地车辆征收通行费（年费），对外地车辆收取通行次票，政府出资补贴的方式，筹集资金对撤并收费站的损失进行补偿）；深圳市目前已无普通公路收费项目。已试行的8个市中，收费模式也不尽相同，表现在以下两个方面：

a）实施的区域范围不同 佛山、东莞、中山等都是在其地级市范围内实施，而广州市则只在中心城区范围内实施，不包含番禺、花都、从化增城在内；

b）撤并整合路桥收费站的方式不同 佛山、中山是采用政府融资赎买区域内各路桥收费站的股权，由政府设立专门管理机构实行统贷统还，而江门、惠州市则保留年票制区域内各路桥收费站，各项目公司或项目主管单位的债权债务、投资分配、项目还贷和路桥养护等仍由项目公司或主管单位负责。

收费模式的差异性导致珠三角区域大年票制实施存在较大的困难，如何统一收费模式，在各市之间寻求较好的平衡点是一个关键问题。

1.2 各市情况各异，债务情况差别大

珠三角9市各市经济发展及居民收入水平不同，各市债务规模差别较大。

以广州市为例，截止到2010年，年票制项目贷款余额约283亿元，按照目前中长期贷款7%的年利率计算，每年仅支付利息就需约19.8亿元；而每年年票制项目的运营收入情况尚不足以偿还贷款利息。若将从化、增城等纳入年票制实施范围，债务规模将扩大到500亿元。

再如中山市，自2003年实施年票制经省审计厅确认，纳入年票制收费还贷的非经营性债务余额为22.6亿元，至2010年底债务余额为15.3亿元。

由于珠三角地区各市经济发展程度不一，地区差异比较大，财政承担能力也较悬虚，珠三角核心区域（包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山）和外围区域（包括惠州、江门、肇庆）之间偿债能力有着较大的差距。

1.3 各市年票制管理体制不尽相同，年票费用差别较大

首先，年票的征收部门不同。珠三角已实施年票制的各市，年票制管理体制存在差异。以广州市为例，广州市由市政管理部门主管通行费年票征收工作，公安交通管理部门协助市市政管理部门检查车辆缴费情况；东莞市则由东莞市公路桥梁开发建设总公司下辖的收费机构负责车辆通行费年票的征收，市交通局征稽执法机构会同年票费收费机构负责对本市籍机动车辆缴交年票费情况进行稽查；中山市则由交通局负责本市收费站的行业管理，中山市路桥建设有限公司具体负责年票通行费的征收工作，委托本市内中国银行各营业网点收取年票通行费。

其次，各市年票收费标准也存在较大差别。以在所有收费车型中占绝大部分的二类车收费标准相比，广州980元，中山为720元，江门则为600元；对营运车辆而言，以5～15t货车为例，佛山和东莞为6 600元，中山为3 660元，江门为4 800元，而广州仅为2 880元。由此可见，目前各地收费标准测算方法及考虑因素不尽相同，从而导致收费标准存在较大的差别。

1.4 对次票站的处理

实施珠三角区域大年票制，珠三角区域内各地级市之间的次票收费站如何处理，是否保留，需要考虑收费站的收费效益、运营管理成本以及其对交通运行的影响等。由于实施珠三角区域年票，珠三角藉车辆通过各收费站将免收次票通行费，这将对收费站的收费效益造成很大的影响，这就必须考虑其收费收入和运营成本，如收费收入与运营成本持平或小于运营成本，那么该收费站就失去了存在的意义，应该撤销；而如果撤销收费站，收费道路成为免费道路，势必引起周边收费道路的交通流量转移，如此一来，是否会造成免费道路的高负荷以及撤销收费站后，道路的养护主体和养护资金缺位的问题。

1.5 高速公路代收次票费的问题

高速公路能否代收次票费需要取得省政府的批准，同时又要取得高速公路业主单位的支持与配合。目前珠三角城市已有广州、佛山、中山等市实施高速公路委托代收，为珠三角年票制实施高速公路代收创造了一定的舆论环境，但实施过程中也暴露出了一些问题，如：收费责任的问题、次票收费标准车型划分与高速公路收费车型划分标准的统一问题、高速公路代收率的保障问题等，这些问题都需要有相应的保障对策和措施；高速公路代收次票能否得到顺利实施并发挥积极作用，在很大程度上取决于高速公路业主单位的支持与配合，政府的批准是政策性支持，有效地保障对策和措施则是能否取得高速公路业主单位的支持与配合关键所在。

1.6 年、次票的收费标准

年票制收费标准的确定关系到政府、项目业主、道路使用者三个方面的利益，收费标准要考虑到年票制债务的偿还能力问题，同时又要考虑道路使用者的承受能力问题，对于经营性项目还要考虑项目业主收益问题。目前，珠三角已实施年票制的8个地级市中，各市年票制收费标准存在较大的差异，在这个差异的基础上，考虑各地级市主观上已经接收本地的年票制收费标准，实施区域年票制再行调整收费标准难度将加大；同时，次票收费标准是否需要调整，以及如何调整、是否需要采取高速公路车型划分标准以促进收费公路管理标准化、规范化等系列问题都是实行珠三角区域年票制需要解决的关键问题。

1.7 经营性公路回购问题

目前，珠三角区域仍有较大数量的经营性收费公路存在，根据公路的基本属性和收费公路的发展趋势，收费公路的数量将逐步减少，而经营性公路仅是在政府财力不足、公路建设压力巨大的情况下，为拓宽融资渠道采取的特殊政策的产物。随着国家和省政府进一步撤销普通公路收费站政策的实施，回购经营性收费公路变为政府还贷公路，进而逐步取消收费公路将是一种趋势。但通常经营性收费公路的回购难度都较大，主要表现为：

a）与项目业主的谈判难度大；

b）部分地级市经营性收费项目数量较多，回购资金数额巨大。

2 解决方案

鉴于以上问题，本文提出以下解决方案：

a）珠三角区域年票制分配为市一级政府原有债务由市级全部承担，还贷资金建议通过年票收入、次票损失的补偿、政府投入及其他融资方式解决；

b）次票收入中高速公路代收收入按照高速公路出口的属地进行分配（即在哪个市出高速公路，则次票收入归哪个市），珠三角区域边界上的普通公路次票收费站的收入则综合考虑各市次票收入和债务比例两种因素，并赋予两个因素一定的权重系数，按加权后的比例进行分成；

c）年次票收支管理由地方交通局（公路局）按“收支两条线”设专户管理，资金由地方交通局（公路局）统一安排还贷；

d）珠三角区域年票制次票损失由省、市两级政府出资补偿（以市级政府为主，省级政府为辅）；补偿资金建议通过各级政府投入，以及其他方式融资解决，如：从每年的燃油税增量中集计提一定的比例；

e）各市维持现有年票收费标准，即通过各市年票互认实现珠三角区域年票制；

f）仅在高速公路出口的匝道收费站设立次票代收点，原则撤销珠江三角洲境内所有普通公路收费站。

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